為了滿足新農村建設中經(jīng)濟建設的需要，越來越多的土地被征用，然而在具體實施的過程中，仍存在各種問題值得深思，這些問題都會給社會造成不良的影響。以江陰市新橋鎮(zhèn)圩里村為例，分析征地過程中普遍存在的問題，提出一些解決措施，為政府進一步完善征地制度提供參考性意見。

　　[關鍵詞]土地征用；新農村建設；補償標準；安置措施

　　中國是農業(yè)大國，為了更好地建設和發(fā)展，必須征用土地來進行新農村建設，但是在此過程中還沒有找到一種完全合理有效的方式處理征地過程中存在的問題，同時，政府在社會主義新農村建設中，著重強調農民的幸福指數(shù)、日益增長的美好生活需求同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。因此通過對江陰市新橋鎮(zhèn)圩里村展開調查研究，了解土地征用的做法以及對新農村建設的作用及制約因素，并在此基礎上提出相應的對策建議。

　　1新農村建設中土地征用的現(xiàn)狀

　　1.1土地征用的必要性

　　首先，土地征用確實促進了新農村建設。土地征用過程中對圩里村進行了政治、經(jīng)濟、文化等方面的建設，也確實使得圩里村越來越靠近經(jīng)濟繁榮、設施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會主義新農村的目標。從圩里村全面落實新橋鎮(zhèn)政府“三集中”建設規(guī)劃，全村相繼拆遷安置，該村現(xiàn)已通過幾個社區(qū)聯(lián)系為一個整體，包括圩里一村、圩里二村、黃河社區(qū)、格林小鎮(zhèn)社區(qū)，有了較完善的社區(qū)建設，原有面積中建有海瀾國際馬術俱樂部、桃園山莊大酒店（五星級）、飛馬水城等現(xiàn)代化建筑，全村綠化率達85%以上。先后被江蘇省評為“衛(wèi)生村”“生態(tài)村”“康居示范村”“民主法制示范村”等。2000年土地征用開始進行，通過圖1可見，村民平均家庭年收入逐年上升，從2010年開始更是有了質的變化，而年收入水平就是生活水平的體現(xiàn)，由此可見土地征用給村民帶來了生活水平的提升。其次，村民也大多支持土地征用。本次調查共涉及圩里村村民30戶，80%以上受調查者為戶主。100%的村民的土地都已經(jīng)被征用，80%的土地被征用于商業(yè)建設，13%的土地被征用為政府商品房建設，剩余約7%土地為村內公益事業(yè)（如道路，學校用地）或新批的普通宅基地。其中僅有1戶村民在土地征用過程中與征用者發(fā)生過不可調和的矛盾，其他29戶村民都認為雖有矛盾和不滿，但是都不會影響征用進程。

　　1.2土地征用過程中產生了多方面的不滿

　　如圖2所示，在80%的商業(yè)建設土地戶中，根據(jù)村民們的描述，產生的不滿原因有以下幾個方面。約有62.5%的村民單純是覺得補償過少，不符合該土地的價值；根據(jù)調查問卷，補償標準主要有兩種：每年補償和一次性支付。每年補償根據(jù)征用當年的物價水平約為1000～3000元/人，一次性支付約為23500～50000元/人。無論是每年補償還是一次性補償，如果按10年土地壽命計算，每人每月按最高補償標準不會超過420元，最低約為83.3元。但事實上，土地的使用壽命遠不止10年，而農民土地被征用是永久性的。對于那些原本就依靠土地生存的農民來說，僅僅補償生產性的收益是不夠的，還要加入非生產性的收益。調查還發(fā)現(xiàn)，8.3%的村民更注重長遠的考慮，雖然隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，許多農村青壯年選擇進入工廠工作，從而導致了圩里村部分土地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，但是在農民眼中這只是一種暫時的選擇，他們認為土地的失去對于他們來說是一筆極大的損失，失去土地就是失去了根，后代失去了賴以生存的根基，該補償標準并不能換取未來的安心。12.5%左右的農民認為征用過程中許多程序使他們感受到了不平等的對待，這是產生不滿的主要原因。在和一位特定村民交談的過程中，我們了解到其實不同家庭的征用標準還是有所不同的，征地的工作人員會和各個家庭談條件，談判水平一定程度影響了他們是否受到了公平待遇。雖然中國《憲法》、《農業(yè)法》、《土地管理法》等相關法律條文都明確規(guī)定了農村地區(qū)的土地歸農民集體所有，但還是有許多未明確規(guī)定的地方。例如，《憲法》中只是籠統(tǒng)地提出農地歸集體所有，《土地管理法》中規(guī)定農地歸鄉(xiāng)、村集體所有，但農地歸屬權仍比較模糊，農地既可以歸村民小組所有，也可以歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有。在這種情況下，部分農村村委干部掌控了土地的使用權和所有權，利用土地謀取私，農民的土地合法權益因此受到侵害。所以有村民反應，他們對于土地如何被征用、何時被征用的細節(jié)并不清楚，只是村里通知他們就照辦了。16.7%左右的農民認為土地被征用后的后續(xù)安排令他們感到無助和不滿。我們也在調查過程中發(fā)現(xiàn)后續(xù)的安置問題存在許多缺陷，在土地被征用后，有些村民就被安置在板房或者臨時居住地，條件簡陋，且時間較久。可見，在協(xié)商征用農民土地之前，征用者并沒有考慮好那么多戶農民到底要如何安置，也沒有設身處地為他們著想。

　　1.3土地征用過程中產生的不滿和問題

　　沒有得到有效解決結合圖3和圖4，我們可以知道，在90%以上不滿的村民中，僅31%左右的村民曾明確和征用者提出了自己的不滿，還曾產生過沖突。由此可見許多農民雖然有不滿，但是并未找到明確表達不滿的對象，即便有31%的人提出了訴求，但僅有5%的村民的反饋得到了解決，其他村民的矛盾糾紛并沒有滿意的結果，并且解決效率很低。

　　2土地征用給新農村建設帶來的問題

　　土地為農民的生活提供了基本保障，它是促進社會發(fā)展的必要條件。土地征用有效地將土地集中起來，規(guī)模生產，提高了土地的利用效率，在一定程度上避免了土地資源的浪費。同時，土地的集中管理開發(fā)，豐富了農村的發(fā)展模式，解放了農村部分的勞動力，讓他們從事二、三產業(yè)的工作，在促進農村經(jīng)濟發(fā)展的同時，向城鄉(xiāng)一體化的道路邁進，促進了新農村的建設。但與此同時，土地征用制度也暴露出了一些問題。

　　2.1土地征用制度不合理

　　在社會發(fā)展的過程中，經(jīng)濟建設的穩(wěn)步進行，使得土地征用現(xiàn)象更為廣泛存在。現(xiàn)行的土地征用制度，是將土地所有權由農民集體所有轉為國家所有。一般而言，國家強制征用土地來用作其他用途，農民作為土地的所有者是沒有討價還價的權力的。農民雖然獲得了一定的補償和安置費用，但喪失了賴以生存的生產資料，制度上也沒有對其未來就業(yè)發(fā)展的措施，農民權益難以得到有效保障。而且，土地征用的強制性使得土地征用權的公共利益屬性被扭曲和夸大，凡是涉及到占用土地轉為其他建設用地的，一般都要動用國家征地權，這就導致了很多地方政府濫用權力來征用土地，這嚴重地侵害了農民的合法權益。

　　2.2土地征用補償標準偏低

　　中國現(xiàn)行土地征用的補償標準，仍然是按照2004年修改后的《土地管理法》中的規(guī)定：“土地征用補償主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，土地補償費和安置補助費二者之和不得超過該土地被征用前3年平均年產值的30倍。”這項土地征用補償制度，并沒有將土地的發(fā)展因素考慮在內，在征用土地的過程中，只是對農民的直接損失進行補償，而忽略了土地對于農民來說是生活的唯一保障這一事實。同時，這一規(guī)定過于原則化，依靠政府的強制手段制定的補償標準遠遠低于市場價，但土地使用權的轉讓價格卻會高出補償標準的很多倍，這對于被征地人而言是極其不公平的。其次，制定的補償標準并沒有反映出土地的未來價值，只是按照產值倍數(shù)的測算辦法，根本無法客觀反映被征土地本身的價值，很多當?shù)卣�府為了自身利益，往往是以最低標準對失地農民進行補償?shù)摹６�且征地補償費按照前三年的平均年產值來計算，并沒有考慮經(jīng)濟發(fā)展等客觀因素，而事實上如果被征用土地變?yōu)樯虡I(yè)用地，其價值的增值范圍非常巨大，農民被賦予了承包土地的權利，但是他們不能通過土地交換直接追求其市場價值，他們不僅不能保障自身利益的最低標準得到滿足，而且本來的生活也受到很大影響，而那些地方政府和土地開發(fā)商則成為了最大的受益者。

　　2.3征地后安置措施不當

　　一般而言，征地后安置農民的方法有兩種：招工安置或是貨幣安置。在實際征地的過程中，貨幣安置的補償方式較為普遍，它是將補助費一次性發(fā)放給農民，然后讓他們自己找工作或是解決生存的問題，大多數(shù)的失地農民往往只考慮眼前的利益，從而接受這種補償標準。這種安置措施雖然能在短期內滿足農民的需求，解決失地后暫時性的生活問題，但從長遠來看，大多數(shù)被征地農民沒有接受過專業(yè)的教育或就職培訓，所以在勞動力市場上并沒有與他人競爭的優(yōu)勢，失去土地對他們來說打擊重大，所以從保障農民生存的角度來看是缺乏科學性的，主要分為三個方面：一是就業(yè)安置缺乏配套措施。農民原本擁有土地，可以從事務農或相關的產業(yè)，但被征地讓他們失去土地的同時，要開始自己尋找就業(yè)機會，就目前的失地農民就業(yè)保障機制是不完善的。二是醫(yī)療保險和養(yǎng)老安置工作的不到位，導致了很多失地農民要從1000余元的社保金中支出醫(yī)療費用，而且農村養(yǎng)老保險的方式也有待提高。三是被征地后，失地農民的子女的教育問題迫切需要得到妥善解決，不然他們很難被城市認可和接納，在不久的將來這會帶來更加嚴重的社會問題。這種種矛盾如果不能得到妥善解決，必將會造成農民群眾對政府的不信任，阻礙農民的公共權益的保障和社會的正常發(fā)展。

　　3土地征用制度的改革建議與措施

　　3.1完善土地征用制度，規(guī)范政府征地行為

　　制度約束力會對土地征用的過程和結果產生重大影響，并影響農村治理的質量。現(xiàn)行制度下的土地征用模式為“國家征用，政府批租”，這種模式下，土地的配置效率很低，土地征用范圍不明確，存在政府濫用權力征用土地的現(xiàn)象。為此，亟需對土地征用制度進行完善，對政府的征地行為加以嚴格規(guī)范，將其征地權限定在為公共事業(yè)的建設上，嚴格控制征地的規(guī)模，盡量避免為了一己私欲而產生的征地行為，在最大程度上維護農民的權利。我們可以做到以下幾點：首先，國家應完善相關的法律法規(guī)，明確土地產權邊界以及各種產權的平等地位，對公共利益有規(guī)范的界定，確保國家征地是在公共利益的基礎上進行的，并且嚴格監(jiān)督政府，使其不能濫用征地權。其次，規(guī)范征地程序，農村土地用于城市發(fā)展的轉變導致了許多社會沖突，公眾參與發(fā)展決策已越來越受到中國當局的關注，在征地前可以先了解農民需求，再制定詳細合理的征地方案，確定方案切實可行并落實后，方可辦理手續(xù)。失地農民是社會的弱勢群體，當他們的權利受到侵害時，往往負擔不起維護自身利益所耗費的成本，因此需要為其提供法律援助，確保被征地農民在其合法權益受到侵害時有利用法律尋求保護的能力。

　　3.2因地制宜，建立科學的補償標準

　　土地為農民提供了生產生活的物質資料，征地補償標準必須要在確保被征地農民的生活水平不會有所降低的基礎上，充分考慮土地的使用價值，不僅要根據(jù)農民所受的經(jīng)濟損失按價格進行賠償，還應為他們以后的生活提供額外的補償。補償標準的改善必然會有助于提高被征地農民的滿意度，但這并不意味著越高的補償越好，除非就征地程序和補償金額咨詢他們的意見。補償標準的制定可依據(jù)不同層次或不同時期的經(jīng)濟發(fā)展水平，綜合考慮土地供求狀況和其他實際情況，因地制宜，進一步細化土地征用的補償條款，合理確定補償標準和范圍，改變原有一刀切的模式，合理地分等定級。第一級是最低標準，按照土地原有用途的年產值進行補償；第二級是在第一級的基礎上，加上土地用途改變后增值部分的價值；第三級則是按照土地被征用時的實際市場價格來計算的；第四級是根據(jù)城市居民的最低保障包括失業(yè)保險、醫(yī)療保險等進行補償。

　　3.3健全社會保障制度，完善社會保障體系

　　土地被征用后，具有勞動能力的農民或是出去打工、或是自主創(chuàng)業(yè)，而沒有技能或是年紀偏大的農戶就難以就業(yè)，只能留在家里，盡管各地政府也對于這種現(xiàn)象相應地出臺了扶持政策，但由于農民自身能力的局限性，以及要經(jīng)歷從思想到生活方式的改變，扶持政策并不能有效地展開，造成農民生存問題也成為了征地出現(xiàn)矛盾的“焦點”。針對此問題，筆者提出以下建議：首先，要將失地農民納入城市居民的社會保障體系中，讓他們享有和城市居民一樣的優(yōu)惠制度。其次，完善失地農民的就業(yè)保障體系，對他們進行文化教育和就業(yè)培訓，借此提高文化素養(yǎng)和技能水平，并且積極引導他們自主創(chuàng)業(yè)，更好地融入社會集體。第三，個人對政府的信任與其繳納養(yǎng)老金的數(shù)額成正比，我們應健全養(yǎng)老金制度，將征地補償從傳統(tǒng)的一次性付款變?yōu)槎喾N方式支付。充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況、消費水平、農民收入等多種因素，建立一套按年齡劃分不同層級的繳費方法，同時利用市場杠桿，建立商業(yè)養(yǎng)老保險，采用政府補貼的方式，增加農民的養(yǎng)老保險供給。最后，是搞好失地農民的醫(yī)療保障，有研究表明土地征用會通過收入和心理效應對失地農民的健康產生負面影響，所以我們可以通過醫(yī)療保險制度，增加補償額，提高失地農民的收入能力，以及通過加強心理健康教育來提高失地農民的健康狀況，在繳納醫(yī)療保險這方面可以采用失地農民自愿繳納為主，輔之以政府、村集體和征地人三者的補貼的政策。

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　　作者：張倩文 周璞