提要：聊城市的城管執法，創造了新鮮經驗，有的方面走在了全省乃至全國同行的前列。這些經驗，對于加快聊城新型城鎮化的發展步伐，具有重要的使用價值。為了更為充分地發揮城管執法在城鎮化發展中的作用， 應勇于改革，努力推進城管模式創新，軟硬兩手配合加強規劃執法和市容管理，認真對待執法管理向鄉鎮以下延伸后的執法主體和依據問題，切實提高行政執法技巧，進一步理順執法體制。

　　關鍵詞：城市管理執法,新型,城鎮化,創新

　　城市管理執法(以下簡稱城管執法)，涉及規劃建設的落實到位，涉及千家萬戶的普通生活，處于風口浪尖的矛盾焦點。在加快推進新型城鎮化(以下簡稱城鎮化)的進程中，如何正確認識、充分發揮城管執法的重要作用，本文謹從分析新鮮經驗的角度，進行初步探討。

　　一、近幾年聊城市城管執法的新特點

　　在市委、市政府的正確領導下，聊城市近幾年城管執法工作，改革創新，亮點紛呈，取得了不少新鮮經驗，在某些方面走在了全省乃至全國的前面。概括地說，主要體現出如下幾個特點：

　　一是，領導有力，創新前行。市執法局在全系統提出并認真落實“抓好班子、帶好隊伍，內強素質、外樹形象，爭先進位、全面提升”的總體要求，主要領導與領導班子成員及以下各級負責人，簽訂責任書，對外宣布，如期兌現;全員軍訓，嚴守紀律，實行半軍事化管理;加強法規知識培訓，建立健全一系列規章制度;聘請社會監督員，設置局長信箱、舉報電話等，全面落實自我約束和外部監督機制。

　　二是，改革管理時序，延長執法時間。實行錯時工作制。執法人員分為兩班，第一班按正常時序上班，第二班按特殊時序上班。即第一班，每天工作時間為，8:00—12:00、1:30—7:30;第二班，每天工作的時間為，6：00—8:30、11:00—13:30、17:00—20:30。另外，在20:30—22:00時間段內，由局指揮調度中心負責。將執法管理時間，延長為16個小時，實現了管理時限的無空擋、全覆蓋。

　　三是，創新工作方式，實現單一執法處罰向多角色轉變。換位思考，疏堵結合，服務為先，由執法向執法、管理、服務三位一體轉變。為徹底解決攤點占道經營這個全國普遍存在的熱點、難點，市執法局通過大量調查、深入論證，積極協商相關部門單位，相繼在聊城市城區，牽頭籌建了20多個便民市場和其他攤點群，引導商戶退路入場經營;開展執法服務進社區的活動，設置了24個執法服務崗亭，定點管理，強化服務;積極聯系油煙處理設備的生產廠家協助用戶購置，逐戶動員燒烤戶安裝設備、進店經營。

　　四是，綜合運作，整體推進。圍繞經濟社會發展需要和黨委政府的工作重點，綜合創造改革，精心部署運作。在常規性執法管理和臨時性重大突擊活動中，城管執法人員高度負責，嚴格、文明執法，配合有關單位，圓滿完成了各項急難險重任務。有效延伸執法觸角，相當數量的中心鎮、重點鎮，納入了城管執法的范圍。注重理論探討和宣傳溝通。近幾年，局領導帶頭，大興調查研究之風，在國家、省市報刊發表數十篇理論文章，創辦了《行政執法》內部報紙及其他宣傳平臺，加強了同上級部門、社會各界、廣大群眾的聯系溝通，形成了相互理解支持的良好互動。

　　二、新鮮經驗對城鎮化的作用和城管面臨的考驗

　　這些新鮮經驗經過梳理升華，即可看出，對聊城快速推進城鎮化，具有重要使用價值。

　　第一，在全面落實城規劃建設方面，體現著對新型城鎮化的推進作用。國家建設部在《城建監察規定》中指出，“城建監察，是指對城市規劃、市政工程、公用事業、市容環境衛生、園林綠化等的監督、檢查和管理，以及法律、法規授權或者行政主管部門委托實行行政處罰的行為。”該規定所涉及的監督、監察和管理的對象，都是城鎮化發展所必需的重要內容。市執法局實行錯時工作制，實質上就是通過具體改革，創新工作機制，充分發揮執法職能作用。其作用：

　　一方面，對執法對象加大了管理力度。近幾年，特別在制止違規亂建房屋和市容整頓方面，聊城市城區成效顯著，與市執法局實行錯時工作制關系甚大。近期筆者通過對與聊城較近的8個地級市及相距不遠的江蘇、安徽、河南、河北四省的部分地區考察，客觀地說，我們的城市尤其是聊城市城區的管理，可稱一流，原因之一，就是實行錯時工作制，加大了管理力度。

　　另一方面，對上游執法部門單位，在相應程度上可以進行有效補充。按照法學界普遍認可的觀點，“執法”有廣義、狹義、最狹義三種含義。廣義的“執法”——相對于立法而言——是指一切執行法律的活動。狹義的“執法”，僅指國家行政機關及其公職人員，依照法定權限和程序，貫徹執行法律、法規、規章以及其他規范性文件的活動，這部分稱為“行政執法”。最狹義的“執法”，是指專門的行政執法機關，發現違法行為并給予制裁的活動，主要包括：行政調查、行政檢查、行政強制、行政處罰、移送司法處理等。從現行體制看 ，從事城鄉規劃、建設和管理的所有部門的行政執法，都屬狹義“執法”;從大范疇的城鄉建設來說，規劃、建設、管理三大塊，管理行政執法部門，則屬于最狹義的“執法”，處于行政執法最后階段。“屋漏于上，下必知之”。正因為它處于行政執法末端，法規有相應授權，如國家建設部的規章規定，“未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃”，“委托不具有相應資質的單位編制城鄉規劃”等，都屬于違法違規需要稽查處罰的行為。城市管理執法部門，對上游執法部門的執法行為進行相應的監督、檢查，及時提出改正建議，就可能避免有些行政機關內部的違法違規案件的發生。

　　第二，在市容管理、規范市民行為、扶持弱勢群體方面，體現著對新型城鎮化的推進作用。城管執法對城市活動人群的有效集聚作用，是其他行政手段不可替代的。隨著城鎮化的快速發展，將會有大批的農民變成市民，適應城鎮環境的行為方式養成 ，不僅需要自身努力，還需要城鎮管理法規的約束規范。城鎮化的重要任務之一，就是“化”農民。進城的農民改變舊的不良習慣，是個長期的過程，有的還可能是痛苦的過程。執法管理極易引發矛盾。城管執法，經常處在風口浪尖上。聊城市執法局，近幾年堅持文明和諧執法，疏堵有效結合，尤其是妥善處理市容和繁榮的關系，管理沒有出現大的沖突和或群體性、惡性上訪事件。尤其是市執法局主動聯系協商有關部門，建立了20多個便民市場，有序地推進弱勢群體就業問題不斷解決，本身就是推動城鎮化進程的健康發展。

　　第三，在綜合協調、整體創新、增強執法合力方面，體現著對新型城鎮化的推進作用。統觀近幾年的改革實踐，市執法局不僅重點突破，而且注重了整體創新。整體工作規范系統、協調完善。牢固樹立“打鐵還得自身硬”的理念，建立一系列規章制度認真落實。在此基礎上，采取多種有效措施，充分調動干部職工的積極性、創造性，形成了風正氣順、爭先干事創業的發展態勢。在外部，積極主動地有效溝通各方聯系，深入開展進社區、進工地、進商店等的“十走進”活動，與城管對象形成了良好互動。多次赴外地取經，運用現代科技手段，努力推進數字化城管等等。所有這些，大大增強了執法合力，對新型城鎮化的快速推進已經、正在和將要產生日益增長的內在動力。

　　往前看，聊城市的城管執法，面臨著巨大考驗。隨著城鎮化步伐的快速推進，繁重的城管任務擺在我們面前。城管的體制機制，還有待于進一步理順。統觀全省，這方面的改革，有兩種模式：一種是“大城管”模式，另一種是“綜合執法”模式。無論采取哪種改革，都是勢在必行。并且，市與各縣(市)、尤其是與東昌府區、開發區的管理體制的進一步理順，做好條塊結合的文章更為迫切。其他方面的改革，也要深入推進。

　　三、服務城鎮化發展的主要對策

　　(一)突出規劃執法重點，軟硬兩手緊密配合。規劃執法管理中，違法建設查處，是最后一道防線。從多年實踐看，建筑體量小、特別是在城中村、城邊村改造中，屬于綜合開發范圍的，由于補償等方面的利益驅動，相當多的沒有“一書兩證”就擅自建設。針對這種情況，在積極預防和處罰違建中，采取軟硬兩手，并使之密切配合，才能取得最佳效果。首先，預防基礎要搞好。應長期堅持“錯時工作制”，相應延長執法時間，深入檢查，耐心教育，適時送達相關法律文書，將違規建設消滅在萌芽狀態。

　　其次，處罰措施不可少。和諧執法并不是不要處罰。《城鄉規劃法》規定，違反規劃可以采取改正措施的，限期改正并處相應罰款;嚴重違反規劃的就要予以拆除或沒收。有的在城中村建平房，一二天內沒有處理，違法建筑物即已建成;這屬于影響規劃尚可改正的，應限期改正，并處罰款。然而，違法當事人，對處罰決定書，既不提起復議，也不向法院起訴，還不改正繳納罰款、辦理建設工程規劃許可證。如果對其實行強制措施，罰款可以執行;補辦規劃許可證，根據民法規定，屬于個人行為，不能強制執行。針對這種情況，屬于違法行為惡劣，不能采取改正措施的，采取沒收。因為，《城鄉規劃法》規定：“無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或違法收入”。對帶頭違法建房的，沒收幾起，加上正面教育，違規建房風就能及時剎住。

　　(二)把握規律精細操作，使難度變靚點。城市容貌，是城市的“臉面”。市容管理，增分很難，減分極易，還易出反復。需繼續探索掌握客觀規律，使一些好的方法措施，經過理性認識的打造制作，形成帶有全局性、方向性、戰略性謀劃，變成具體工作制度，長期執行，廣泛推廣。

　　(1)更快更好地建設便民市場，方便百姓改善環境。隨著城鎮化的推進，大量農民將進入城鎮，其中部分可能從事經商活動，對這部分人們利用便民市場的形式進行安置，更為直接，更為實際，更便于各方接受。在聊城市城區，進一步加快便民市場的建設速度，有計劃、按步驟地擴大規模，盡快實現全覆蓋。在縣(市)、鄉鎮大力推廣。雖然在便民市場的規模上，可大可小，然而，這個方向必須堅持。政府有關部門及單位，應大力支持便民市場的建設，強化對便民市場的監督管理。

　　(2)循序漸進勇于改革，努力推進智慧城管模式。

　　要從根本上繼續提高城管水平，就應該走在城管改革的前列。隨著社會管理制度的創新，智慧城管正在全國范圍內積極推進。城管專家指出，智慧城管的發展，大體分為三個階段。第一階段，通過電話，受理老百姓投訴。第二階段，通過網絡化、精細化，將城市管理涉及的事情和部件，按照標準系統歸類管理，使現場管理快、準、好。第三個階段，通過智慧管理平臺，把個部門的信息資源整合起來，不僅能適時發現細節問題，還可對發展趨勢有預見性;不僅是老百姓反映我們才應答，而且主動發現、預見性的應對。目前，聊城市城區正處在智慧城管的第二階段，已經初步實施網格化、數字化城管模式，把城市管理區域分成若干條塊，確定具體負責人員，效果顯著，今后應繼續完善提高;各縣(市)也應積極推進這一模式實施，爭取在2013年底，全部完成平臺建設任務。在網絡化、數字化平臺建設過程中，尤其應加大投入，挑選專業人員，建好視頻監控指揮中心，配合網絡化管理，使其全天候監控城區重點路段和重點區域，快速、準確地發現問題、指揮處理、反饋結果。在此基礎上，制定計劃，逐步實施第三階段，將城市管理視頻監控指揮中心，與“12319城市服務熱線”、“12345市長公開電話”、“投訴舉報中心”等其他服務平臺聯為一體，做到資源共享，提高效率。尤其在聊城市城區，應率先走上智慧城管的第三個階段。

　　(3)繼續加強重點區域和領域的管理，將焦點、難點變成靚點。針對市容管理易出反彈的特點，對城區的河湖周邊兩岸、大型商業中心、學校醫院周邊、瓜果批發市場門前等重點區域，繼續加強治理，經幾次嚴格細致的治理后，形成一套長效管理機制。并且，對婚慶中的燃放鞭炮、高音喇叭、汽車鳴笛等噪聲污染，配合有關部門，重點治理。

　　(4)依法規范市民行為，提高城市文明水平。選擇適當載體，廣泛開展講文明、樹新風、我為城市添光彩活動，促使廣大市民不斷城市意識和文明程度。對隨地吐痰、亂倒垃圾、亂丟污物、夏季赤膊上街等行為，依法給予警告、罰款等規范措施。

　　(三)認真對待鄉鎮執法主體和依據問題。總攬我國城鄉規劃、建設和管理的執法體系，鄉鎮以下的法規，出臺較少，規定籠統。在以城鄉一體化發展過程中，要相當謹慎地處理，否則“欲速則不達”，事情辦不成，影響政府的公信力。還應注意執法主體問題，不管是一般鎮、重點鎮，還是中心鎮，對各種違法行為，目前大都沒有直接處罰權，這大部分的處罰權力，在縣級以上主管部門。

　　(四)熟練掌握法律法規，不斷地提高執法技巧。首先，執法人員應當下苦功夫鉆研、熟練掌握所需法規，不僅掌握專業法規，而且掌握相關的普通法規;不僅掌握實體法，還應掌握程序法，執法業務水平應當是“狗趕鴨子呱呱叫”。查處違規建房，有的相對人提出，我的房子是兩年前蓋的，你們才發現，按照《行政處罰法》規定，“在兩年未發現的，不再給予處罰”。結果，有的執法人員無計可施，感到茫然。究其原因，是沒有融會貫通掌握所需法規�！缎姓�處罰法》規定，處罰“規定的期限，從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續狀態的，從行為終了之日起計算。”只要他的房子還存在，就是違法行為有連續或者繼續狀態，就可處罰;退一步說，即使他已自行拆除，只要他拆除的時間在行政機關確定發現前不到兩年，也可以給予相應處罰，以消除消極影響。

　　其次，繼續克服重依據、輕程序的不良傾向。重依據、輕程序的現象，依然存在。有的因為不熟悉，有的怕麻煩�！缎姓�處罰法》規定，“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”必須注重程序，尤其是對外程序，該告知的知情權、申辯權、聽證權等，都要及時告知，不然會因程序不當或欠缺，導致處罰無效乃至敗訴。

　　再者，妥善運用強制執行手段。法律法規對強制執行的權力分配上，有明確的分工。有的規定由主管部門執行，有的需要政府批準，有的必須向法院提出申請，還有的既可以報政府批準，又可以向法院申請，任選其一。這都須嚴格按照規定，違反就屬亂作為。任選其一的，最好向法院申請，法院力度更大;司法強制不可提起復議和訴訟，下一步省卻許多事。

　　(五)進一步理順執法體制。在深入調查研究的基礎上，制定實施方案，盡快理順。尤其是市與東昌府區、開發區的管理體制的理順，應先行一步，整個城區，實行業務統一管理，人員統一調度，真正形成合力。