2020年是我國實現全面建成小康社會的目標之年，在過去的40年里，我國經濟、社會等方面都取得了卓越成效。城市是一個集多種功能為一體的復雜系統，城市網絡的密集化和復雜化在帶來利益的同時，也使我們意識到城市也在不斷面臨各種災難和突發事件的檢驗，城市公共安全問題和矛盾尤為突出。

　　\2019年12月，“新冠肺炎”在武漢暴發。面對這場突如其來的突發公共衛生事件，甚至其他潛在的城市風險，城市規劃和管理需要以更加“韌性”的思路去面對未知的風險與挑戰，探索出一條更靈活、更安全的可持續發展之路。作為規劃師，應積極展開對區域協同、社區共建的發展理念，在提升區域層面抗擊疫情運行方式和應急能力的同時，找出城鄉社區在突發公共衛生事件中存在的不足，并提出相應的措施，以期為我國城市實現安全發展提供參考和借鑒。

　　1區域協同治理再思考

　　從2020年1月19日國家衛生健康委員會確認廣東省首例輸入型新型冠狀病毒感染肺炎病例開始，選取為期30天（1月19日至2月17日）的全國各省市、自治區、直轄市以及湖北省內各地級市的累計確診數據。考慮到疫情暴發初始為春運返鄉高峰，湖北省內又于1月24日起開始陸續封城，減少人口流動，這里不再考慮二次傳播途徑①。研究通過GIS分析新冠肺炎疫情傳播地域擴展趨勢，總結中國境內因輸入型病例導致的區域擴散路徑及受災程度等情況，分析疫情擴散與區域發展之間的關系。

　　1.1事件地域呈多點加速擴散

　　通過GIS追蹤為期30天的湖北省內以及全國累計受災動態，發現以下兩個現象：1.1.1湖北省域范圍疫情首先傳播于“武漢都市圈”②內及與其直接接壤的城市，其次由陸路交通再次擴散至全省范圍。從受災程度來看，截至2月17日，“武漢都市圈”內大部分城市累計確診感染呈現出明顯的指數級增長。1.1.2全國范圍疫情最早在北京、上海、廣東、浙江等地區被發現，其次是與湖北毗鄰的省份，如河南、江西、湖南、重慶等。從受災程度來看，截至2月17日，廣東、河南、浙江、湖南4個與湖北經濟強聯系的省市累計確診病例均超過1000例，6個省市（安徽、江西、江蘇、重慶、山東、四川）累計確診在500至999例，其他省市皆控制在500例以內。

　　1.2區域網絡化聯系成疫情擴散載體

　　疫情發展初期的迅速擴散，與全國交通網絡的快速通達性、區域經濟網絡的密切聯系性和地域文化網絡的高度認同感有著密不可分的關系。1.2.1全國交通網絡的快速通達性交通網絡增強城市群整體的空間聯系。疫情正值春運期間，高鐵、航空及長途汽車的班次比平日明顯增加，通過便捷高效的交通網絡和大量相互的流動人口快速擴散至全國。高密度、高流通的大城市與特大城市受災更快、更密集，疫情本身也搭上區域一體化的特快車，在短期內將病毒散布全國。北京、上海等擁有絕對的交通核心地位，且與武漢所在的中部城市群有較高的交通聯系，較早出現了輸入性病例。核心城市所在的區域如京津冀、長三角、珠三角、中部地區、西南地區等城市群，也相繼出現了輸入性病例。1.2.2區域經濟網絡的密切聯系經濟網絡體現相關城市群之間人員流動與經濟社會的強聯系。地區之間的經濟聯系分為人力、財富、物品三個方面的相互流通。在新冠疫情下，與武漢經濟聯系越緊密，共同面對風險的程度也越高。在疫情暴發初期，浙江省是湖北省外確診比例最高的地區，其中溫州更是以累計確診504例（2月17日）高居湖北省外地級市之首。究其原因，浙江有114萬湖北籍務工人員③，其中33.71萬人在溫州工作④；而湖北也擁有大量創業浙商，經統計，在武漢經商、就學、務工的溫州人員就有18萬人，大量的人員流動導致疫情的迅速傳播。企業關聯上，武漢與距離1000公里左右的城市企業關聯性最強[1]，如珠三角的廣州、深圳，長三角的南京、杭州、溫州，成渝地區的重慶、成都等。物品流動上，湖北周邊的湘、皖、贛、豫四省也是繼四大城市群外聯系度最強的地區。1.2.3地域文化網絡的高度認同文化網絡主要體現在湖北省內城市間較強的文化認同。相似文化與區域文化認同加強省內各城市之間的聯系，同為荊楚文化的黃岡、孝感等北部城市與武漢關聯度最高，這兩個城市在本次疫情中受災也最嚴重。隨著武漢區域中心城市地位的確定，長距離遷移的比例在減小，人們更愿意在省內或區域內的城市尋找就業機會。人口回流的趨勢也在增加，從過去的遷徙首選北上廣深等特大城市逐步轉變為區域內或省內中心城市以及縣城。

　　1.3依托區域協同有效治理疫情

　　區域協同發展的過程中通過知識外溢、公服規模、規范管理等讓城市收獲財富的正向效益的同時，也應相應增長的是城市群應對風險的能力，積極及時地抵御外部風險和沖擊的能力[2]。當城市治理水平的提高快于風險積聚的增長，城市反而更加安全。1.3.1切斷區域連接，有效阻斷病毒傳播途徑疫情初期，湖北省逐步切斷城際、省際交通運輸，通過切斷湖北與全國其他城市群的直接聯系阻斷病毒流動媒介。從全國新增確診人數的數據來看，在經歷短時間的集中暴發后，大部分與湖北有強聯系的地區確診人數增速減緩，疫情出現了緩和跡象。1.3.2快速發揮區域智慧集聚效應各城鎮群應充分強化中心城市與其他城市的共同協作，聯防聯控，發揮區域智慧集聚效應。首先，加強抗疫信息互通，構建跨區域的疫情防控網；第二，應暢通應急物資運輸，開通物資運輸綠色通道，協調解決產銷不對接、跨區域調運難等問題；第三，實現協同復工復產，聯合保障物資供給，及時獲取各地物資情況，緩解非中心城市的醫療物資緊張狀況，打通區域內部防控物資生產鏈供應。

　　2城市內部應急防控再思考

　　切斷區域聯系后，武漢由于人口規模大、城市密集度高、流動性強等原因，30日內武漢新增確診人數仍呈現持續增長趨勢，城市內部的疫情持續蔓延。聚集性疫情所涉及的病例數占全部確診病例的50%～80%[3]，聚集性傳播成為城市內部疫情傳播的最主要方式。社區是城市的最小單元，是疫情聯防聯控的第一線，是外防輸入、內防擴散最有效的防線，也是災后恢復的關鍵角色。城市規劃試圖“剛性”抵御風險災害的傳統不再適應現代城市“脆弱”的現實挑戰，因此在治理突發災害上，不僅需要自上而下的指標管控，更需要自下而上將基礎空間單元防控即社區防控，建立以社區為基礎的“災前預警—災中救援—災后保障”的全過程管理機制。

　　2.1災前預警能力有待提升

　　2.1.1社區范圍的監測預警社區在疫情初期缺乏應對突發事件能力，甚至因數據抓取失誤而加快、加重了疫情的蔓延。在大數據時代，數字基礎就是當代“公共衛生系統”的災前監測與預警[4]。在平日或疫情剛開始（外防輸入的第一階段）時，真實數據的抓取、整合與實時共享成為支持和輔助社區決策治理的必備工具。盡管官方主流媒體和專業的民間自媒體都積極報道新冠疫情的相關訊息，互聯網上仍夾雜大量無法分辨的虛假信息。社區因缺少平日的信息抓取、實時監測和預警系統，而在疫情面前處于極度被動狀態。新加坡將每一個病例的傳播鏈繪制成詳細的病例活動范圍圖，日本成立對策小組跟蹤病毒傳播途徑，韓國通過手機“自我診斷App”定位患者移動路徑并實時發送至附近民眾手機上。疫情地圖不再是城市層面的“一張藍圖”，社區也應實時監測疫情，并繪制自己的疫情地圖。

　　2.2災中應急空間有待明確

　　一旦出現社區感染病例，疫情將進入內防擴散的第二階段，社區醫療設施則面臨嚴峻的考驗。社區醫療設施空間配置上則通過《上海市控制性詳細規劃技術準則》（以下簡稱控詳技術準則）、《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》（以下簡稱15分鐘社區生活圈）構建舒適友好、功能完善的社區醫療服務體系。面對突發公共事件，醫院專職“救”，社區負責“防”。然而，現行的應急管理體系中尚未考慮到醫療救治基礎設施的規模性儲備需求，應急避難場所建設存在短板，現存的基礎衛生配置空間達不到應對新冠肺炎等疫病災害的標準。2.2.1社區衛生設施配置水平本地社區型傳播快、間接感染人數多，社區生活圈在抗擊疫情的過程中，醫療資源在短期內“全軍覆沒”，盲目匯集在高等級醫療設施的民眾無意中造成交叉感染；完善的社區級醫療衛生設施有助于緩解過量人群涌入上級醫療機構，進而保障上級醫院救治能力。葉志敏博士認為，我國的初級衛生保健系統依然薄弱[5]。而作為抗疫一線的基層醫療機構，可以有效分流病人、減少恐慌、減輕醫療系統的壓力。在疫情暴發初期（1月22～28日），武漢當地醫療系統就因過量人群涌入上級醫院而幾近崩潰。民眾傳統的醫療概念中，看病治病首選三甲或定點醫院而不是距離最近的社區醫院，其中固然有醫療水平、醫保定點等原因，但最大問題還是基層醫療設施的缺位。相較于新加坡和日本東京的基層診所密度，《15分鐘社區生活圈》和《控詳技術準則》所倡導的“每個街道（鎮）設一處社區衛生服務中心或1.5萬人一處的衛生服務站”仍遠低于國際水平。2.2.2社區應急預留機制社區適當預留應急空間，在突發公共事件響應中能發揮重要的臨床作用。社區采取人為的多輪拉網式、地毯式、網絡式挨家挨戶叩門排查，但無形增加了交叉感染的可能性。而同樣經歷疫情爆發式增長的新加坡和韓國則通過大量基層診所快速取樣、有效篩檢、分流患者，保障大型綜合醫院有能力集中救治重癥患者。特別是韓國大邱，在社區疫情暴發后迅速啟用備用空間搭建社區臨時檢疫診所，有效緩解了市級醫院的檢測壓力⑤，為社區疫情的防護再增一道防線，確保檢測與醫療系統持續運轉。2.2.3社區彈性轉換模式社區內有可用作臨時隔離的應急空間尤為重要。公共服務設施轉換的方艙醫院能短時間低成本建設且迅速大容量收治，徹底改變“一床難求”的尷尬局面。在城市層面，方艙醫院的誕生能夠在空間上分時共享市級公共服務設施，時間短、成本低、收治快。同樣，社區級醫療衛生設施也應聯合社區級公共服務設施在“正常—應急”間轉換，增設社區應急預留用地、彈性轉換社區級文化和體育類公共服務設施等，如將疫情期間無法開放老年活動室、圖書室等大尺度空間轉換為臨時發熱哨點等，由此，在未來抗擊突發性公共事件中，社區便能作為防控第一線，自主疏散隔離。

　　2.3災后恢復機制有待完善

　　隨著疫情的有效控制，城市便進入災后恢復期。城市通過環境韌性（物理）、經濟韌性（物質）、社會韌性（精神）三方面迅速恢復并通過自我調節更好地應對未來災害的能力[6]。其中，社區能在物理和精神重建兩方面盡快恢復生產。2.3.1提升物理環境體現環境韌性日本尤其注重社區內部的安全韌性，制定詳細的多情景“預防—準備—響應”機制，積極應對城市面臨的各類公共安全事件。如《東京都傳染病預防計劃》明確規范了疫情發生時的東京應如何維持城市的正常運轉，平日部署演練傳染病發生時專科醫院和一般醫療機構間的協作、篩檢、分區、分流、轉診等為緊急情況，做足準備，使城市在非常態下的管理更科學、高效、有序。社區層面需探索常態工作機制，探討社區級基礎保障類設施設置的再更新，進一步開發城市內部公共服務設施的災害應對儲備和轉換功能。2.3.2恢復受災民眾的心理健康體現社會韌性社區是心理咨詢和人文關懷的第一線，有效的社區陪伴可加速恢復民眾的心理健康。抗擊疫情期間，由于醫院滿員或超員的情況對未感染新冠肺炎的人造成負外部性，微醫平臺上顯示醫療咨詢的規模增長10倍，咨詢內容是關于高血壓、糖尿病等慢性病的疾病管理，以及關于壓力和抑郁。目前的心理咨詢僅被歸納為社區衛生服務中心的一個子內容，并與醫療、預防、保健、康復等一同設置于一處，當社區遭受公共衛生事件的沖擊時，社區心理咨詢遠不能滿足居民需求。習總書記也多次強調加強心理疏導和人文關懷的重要性。新加坡醫療社工為病人及家屬提供社會心理咨詢和社會支持并長期跟蹤，韓國政府也為病患提供社區心理減壓輔導。因此，社區需增設能為全過程、全年齡段做心理疏導的獨立診室。

　　3鄉村社區醫療整治再思考

　　縱觀21世紀以來的流行病（SARS、MERS、H1N1等）發現，隔離只有在人們可以識別患病人群的前提下才能發揮作用。新冠肺炎擁有較長潛伏期，快速識別患病人群、追逐傳播鏈成為抗疫難點。盡管鄉村地區在本次抗擊新冠肺炎中靠封鎖村口、喇叭喊話、“一村一輔警”等措施中防護有當，多地也在抗擊疫情中增強衛生防護意識并加快數字鄉村建設，然而，鄉村村民的總體衛生防護意識還是相對單薄，鄉村醫療救護資源的匱乏和有限的基層治理能力等原因更容易造成疫情的暴發。

　　3.1鄉村納入區域防控網絡

　　在疫情發生期間，傳統鄉村地區擁有自我隔離的地理優勢。由于鄉村地區的人口密度小、人員結構和交通線路等方面較城市社區更為簡單，鄉村防疫的主要工作便是嚴防外部輸入。行政村只需在早期篩除隔離返鄉人員，之后很難再發生外部輸入的感染案例。然而，城市帶來的虹吸效應伴隨新型城鎮化和鄉村振興戰略的同步推進，春運期間約1.3億農民工的“返鄉潮”也使得鄉村地區的醫療系統面臨著巨大的壓力。鄉村一旦出現疫情，極有可能引發城市乃至區域的疫情暴發。隨著農村經濟社會建設深入發展，農村社會無法只是單純地通過物理阻隔作為一個獨立的個體參與防疫工作，而應被納入區域聯防聯控系統，實現共同監測、共同防疫、共同治理。

　　3.2提升鄉鎮醫療設施數量和能級

　　長期以來的城鄉二元體制，導致鄉村基礎設施配套明顯滯后于城市，平日里鄉鎮衛生力量就顯薄弱，具體體現為村鎮醫療設施數量不夠、設施能級不足等問題。在城市建設中，公共服務一般按照等級規模進行配置，而鄉鎮地區按照每鄉鎮一處衛生院的設置卻因鄉鎮撤并導致衛生院數量減少，居民就醫表1　基礎醫療設施配置密度對比（表格來源：作者自繪）更不方便。鄉村在緊急公共衛生事件面前，因醫療資源匱乏、醫護人員短缺等問題更突顯短板，也反映了基層公共服務在鄉村地區的缺位。未配備應急設施、檢疫能力不足、受檢人員較少、核酸檢測盒數量有限等原因都是公共服務的軟肋。鄉鎮地區需適當提升醫療設施的數量和能級。

　　3.3構建鎮村三十分鐘圈

　　鎮村生活圈以圍繞鄉村社區為中心，分三級布局涵蓋村民“衣食住行、文教體衛”等日常活動。然而，鄉村鄰里規模小，生活圈所提供的服務少而簡單，公共服務設施存在數量不足、分布不均、功能缺失等問題。更有農業人口以“散居模式”遠離現狀鎮村生活圈，三級鎮村生活圈布局模式仍無法應對突發事件的避難需求。建立鎮村30分鐘生活圈體系，既可以做到公共服務設施的集約利用，又可以使得生產、生活、生態和鄉村治理各要素充分集聚，并根據當地特點因地制宜地配置相關公共服務設施，逐步完成多元、均衡、高品質的鄉村公共服務配置。

　　4突發事件的規劃與應對

　　突發事件應對是一個包括“預防與應急準備、應急處置與救援、善后與恢復重建”等基本環節的全過程管理行為。面對重大突發性公共衛生事件，跨區域聯防聯控、社區主導城市內部積極抗災、鄉村社區精準防控等方面，用“韌性”的思維面對未來各類突發的風險與挑戰。

　　4.1應對重大疫情提倡跨區域聯防聯控

　　跨區域聯防聯控打破單個城市主體、單個地域的“單打獨斗”，從區域協同角度共同抗擊疫情，實現統一指揮、統一調度、統一防控，實現信息共享、資源共享、風險共擔的協作體系。構建全時段、全領域、全過程的跨區域聯防聯控風險應對機制，在災前預警、災中應對、災后恢復方面都起到整體統籌的作用。災害預防方面，建立跨區域信息監測共享和健康警報網絡，聯合開展疫情研判和風險評估預警，資源整合、多方聯動，及時切斷病毒傳播鏈條和途徑，避免災害大規模暴發。災中應對方面，針對疫情重災區實行區域性交通出行管制。實行區域性封閉離城通道抗疫措施，根據不同嚴重程度，分級停運火車站、長途客運、城鐵站、地鐵、公交等交通通道，控制人口外流，強化進城人流身體檢查和信息登記等工作；針對疫情嚴重程度，按照最大潛伏期劃定外來人口禁入區，全力阻斷疫情傳播蔓延渠道。災后返工方面，聯手防控大規模跨區域人口流動，避免疫情二次傳播與暴發。監測大規模返工人群和中短途差旅人員，針對性調整調度跨區域交通班次，盡量分流交通出行人群，避免過度集中。精準防控科學管理，有序恢復正常社會秩序。

　　4.2城市內部抗災建議社區主導城市韌性

　　城市內部提倡安全韌性模式的防災、抗災、減災，以社區生活圈為基本防災單元，積極應對城市所面臨的地震、洪澇、氣象災害及火災、防疫等各類公共安全風險。運用城市聯防聯控、群防群治思想，倡導社區引領提升城市整體抵御力。災前預警方面，強化城市數據抓取、加大信息公開力度、提升媒體傳播能力。提升社區應對突發事件意識，運用大數據全力追逐每一條傳播鏈并即時繪制詳細的病例活動范圍圖，主動通報新增病例詳細情況和感染途徑，發布準確疫情訊息及其預防性措施。社區方面需要深入并科學指導防災抗災知識，建立社區層面疫情地圖，消除民眾恐慌，建立信任關系。災中應對方面，在側重應急響應和緊急救援的現行規劃體系方面增加提升城市自身抵御力的“韌性”規劃。由“短期止痛”到“長期治痛”，提高規劃設計標準，增強城市地域自然抗災能力，完善城市防災減災體系，提升應急處理能力。社區方面，加強醫衛服務配置、應急物流和儲備，規劃預留應急避難場所，多情景配置公共服務設施“平日-應急”間的快速轉換，補足城市規劃建設和治理短板。災后恢復方面，經濟、社會、環境三方的恢復同等重要。全域范圍內完善應急物資生產儲備體系，著重防范二次輸入風險，加快推進復工復產，盡快恢復正常生產生活秩序。社區方面強調心理援助和人文關懷，從人的角度出發，盡快緩解壓力和抑郁，安撫社會焦慮情緒，降低次生社會風險概率，從心理恢復上探索危機干預機制。物質環境方面，建議結合國土空間規劃編制防疫相關專項規劃[6]，從公共衛生角度考量社區空間改造，優化醫療衛生設施布局，加強社區公共服務設施配置，發揮社區主導城市的韌性作用。

　　4.3鄉村社區防疫主張點對點精準防控

　　鄉村社區從增加公共服務設施數量、提升設施質量兩方面出發，分別對應村、鎮（街道）、鎮域等不同行政單元設置相應等級衛生站（5分鐘）或衛生院（15分鐘）。30分鐘鎮村生活圈從底線管控過渡到彈性設置，結合鎮村實際需求設置醫療點。此外，在鎮村生活圈全覆蓋的基礎上增加點對點精準防控，彌補公共服務設施未覆蓋地區的空缺。結語當今社會正處在大發展、大變革、大調整時期，世界多極化、經濟全球化帶來發展利好的同時也伴隨著社會矛盾的凸顯和突發事件的頻發。面對突發事件帶來的多種風險，城市規劃和公共管理需要以更加“韌性”的思路去面對未來各類突發的風險與挑戰。融合“自上而下”和“自下而上”兩種規劃模式，在區域層面提倡跨區域聯防聯控，在城鄉社區層面分別建立城市社區的應急防控“災前預警—災中救援—災后保障”的全過程管理機制和鄉村社區額外的點對點精準防控體系。以城鄉社區作為社會的基礎單元，做好應對突發事件的防范和應對，在未來建設一個安全高效的城市。

　　作者：陳晟頔