摘要：海洋資源法已經迅速發展成為一個獨立的分支法律部門，本文嘗試從制定法的角度對海洋資源法律體系進行研究，針對現行體系的不足提出改善意見，并且闡明海洋資源法的重要作用及其地位。

　　關鍵詞：海洋資源法 環境資源法 海洋法 政法期刊投稿點這里

　　海洋資源法不是指某項海洋法律，而是指由許多有關海洋資源的法律、法規、法律規范有機組成的系統，即指海洋資源法體系。這是廣義的海洋資源法概念，本文就是從這個角度對海洋資源法予以研究。關于海洋資源法體系的組成或結構，可以從不同角度進行分類。本文嘗試從海洋資源法的法律法規體系層面對其進行闡述，并進一步探討海洋資源法的重要作用及地位。

　　一、 海洋資源法律法規體系

　　海洋資源法律法規體系，是指由相互聯系、相互補充、相互制約，旨在調整因開發、利用、保護、改善海洋資源所發生的社會關系的法律、法規、規章和其他具有法律約束力的規范性文件所組成的系統。這是從制定法的角度對海洋資源法體系下定義。某個海洋資源法律或法規，可以包含很多不同的海洋資源法律規范;一個海洋資源法律規范也可以被規定在不同的法律或法規中。

　　(一) 我國現行海洋資源法律法規體系

　　從現行立法體制或法律法規的效力級別看，我國海洋資源法律法規體系主要由以下七個層次構成：

　　1、憲法。憲法主要規定國家在合理開發、利用、保護、改善環境和自然資源方面(包括海洋資源)的基本職責(即基本權利和義務)、基本政策以及單位和公民在這方面的權利和義務等基本問題。憲法是國家的根本大法，憲法中有關海洋資源保護的規定具有指導性、原則性和政策性，它構成我國海洋資源法體系的憲法基礎。

　　2、海洋資源法律。海洋資源法律是指由全國人民代表大會及其常務委員制定的有關合理開發、利用、保護和改善海洋資源方面的法律。我國目前上沒有以直接保護海洋資源為名義的法律，但是很多資源方面的法律都涉及到海洋資源，如《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國土地管理法》。

　　3、海洋資源行政法規。海洋資源行政法規是指由國務院制定的有關合理開發、利用、保護和改善海洋資源方面的行政法規，如《中華人民共和國漁業法實施細則》、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》等。

　　4、地方海洋資源法規。地方海洋資源法規，是指由各省、自治區、直轄市和其他依法有地方法規制定權的地方人民代表大會及其常務委員會制定的有關合理開發、利用、保護和改善海洋資源的地方法規，如《江蘇省海岸帶管理條例》、《青島近岸海域環境保護規定》、《廣東省漁港管理條例》等。

　　5、海洋資源行政規章。海洋資源行政規章，是指國務院所屬各部、委和其他依法有行政規章制定權的國家行政部門制定的有關合理開發、利用、保護和改善海洋資源方面的行政規章，如《漁業作業避讓暫行條例》、《長江漁業資源管理規定》、《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》等。

　　6、地方海洋資源行政規章。地方海洋資源行政規章，是指由各省、自治區、直轄市和其他依法有地方行政規章制定權的地方人民政府制定的有關合理開發、利用、保護和改善海洋資源方面的地方行政規章，如《天津市海域環境保護管理辦法》、《河北省近岸海域環境保護暫行辦法》等。

　　7、其他海洋資源規范性文件。其他海洋資源規范性文件，是指出上述6類外，由縣級以上人民代表大會及其常務委員會、人民政府依照憲法、法律的規定制定的有關合理開發、利用、保護和改善海洋資源方面的規范性文件。

　　(二) 我國海洋資源法律法規體系的不足及其完善

　　雖然從立法體制來看我國海洋資源法律法規體系從憲法到其他規范性文件共分七個層次體系相對完備，但是整個體系仍然存在很多問題亟待解決：

　　1、海洋資源法制建設相對滯后，缺乏具有較強綜合性的海洋資源法律。第二次世界大戰至今，是各種海洋法規大發展，并形成國際海洋環境法和國內海洋環境法體系的時期，聯合國三次海洋法會議(1958年、1960年和1973年)、斯德哥爾摩聯合國人類會議(1972年)、里約熱內盧聯合國環境與發展會議(1992年)等國際會議的召開對此做出了極大的推動作用。自從十一屆三中全會以來，我國的海洋環境資源法也得到了大發展。但是，海洋環境保護法和海洋資源保護法的發展是不平衡的——不論是國際法還是國內法，海洋環境保護法都是占主導地位的，海洋資源法發展相對滯后，其直接原因是為了解決因海洋污染(特別是海洋石油污染)而導致的嚴重的海洋環境危機。就我國來看，1982年制定的《中華人民共和國海洋環境保護法》(1999年修訂)是對我國海洋環境保護進行比較全面的法律調整的綜合性海洋環境保護法律，但我國尚沒有制定一部直接以海洋資源為保護對象的法律，更沒有綜合性的海洋資源保護法律。而綜合性海洋資源保護法，是從全局出發，對合理開發、利用、保護和改善海洋資源的重大問題做出規定的法律，在整個海洋資源法體系中處于必不可少的中心地位。

　　作為海洋資源法的研究單位和學者，我們應當積極推動我國海洋資源法制建設的進程，在各自研究領域深入研究并針對實際問題提出立法建議和法律草案，依據立法程序報送相關職能部門爭取盡快頒布各單行海洋資源保護法律法規。在各單行海洋資源法律法規進一步發展的同時，我們應當呼吁和建議全國人大常委會對海洋資源保護進行充分調研、協調海洋資源保護職能部門、整合各單行海洋資源法律法規，盡快制定《海洋資源保護法》，從而完善我國海洋資源法體系。

　　2、 各單行資源法律將海洋資源“畫地為牢”，對海洋資源的保護缺乏系統性、協調性和針對性。海洋資源內容豐富，范圍涵蓋海底礦產資源、海岸帶資源、海洋能源、海水及海水化學資源、海洋生物資源等，但各類海洋資源之間因其海洋屬性而具有緊密的關聯性。由于我國目前還沒有綜合性海洋資源保護法律，海洋資源的保護問題只能由各單行資源法律來完成。我國現行有關海洋資源保護的單行資源法律主要包括：《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國礦產資源法》。以上四部法律都不是直接以海洋資源為保護對象，《漁業法》把淡水漁業和海洋漁業統一規定;《野生動物保護法》規定，珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護適用漁業法的規定;《土地管理法》只有少數條文簡單涉及養殖水面和漁業生產，并且大部分都是原則性規定;《礦產資源法》第2條、第16條談到了海洋礦產資源，也都是原則性規定。顯然，單行資源法律難以把海洋資源作為一個整體進行統籌規劃和考慮，各資源法律之間也缺乏溝通協調，有關海洋資源保護的規定不夠明確而且嚴重不足，沒有得到應有的特別關注。

　　在《海洋資源保護法》出臺之前，我們只能在現有的法律框架內積極協調各單行資源法律的關系，充分發揮每一單行資源法律的最大效用以彌補其不足，并建議立法機關制定海洋資源法的協調機制。對于有關海洋資源保護的法律沖突，根據《立法法》尋求有權機關作出法律解釋;對于海洋資源保護不夠明確的規定，可以根據立法精神作出擴大解釋;對于沒有涉及到的有關海洋資源保護問題，根據與其最為接近的相關海洋資源法予以解決。

　　1、 海洋資源法“法出多門”，海洋資源行政管理體制存在交叉和空白，有待進一步改進。由于海洋資源的多樣性和不同海洋資源本身的特殊屬性，不同類型的海洋資源的法律保護往往由相應的政府部門負責，海洋資源法律法規也就相應地由該部門負責起草或制定。按照這種模式制定并頒行的各類海洋資源法律法規往往具有一定的針對性，但其缺點在于不能夠從宏觀上和整體上考慮到與之相關聯的其他海洋資源的保護問題，各單行海洋資源法之間缺乏協調，畢竟同一海洋空間中存在著豐富的海洋資源而且彼此共同構成了海洋生態環境，比如不能為了開發利用海底礦產資源而犧牲海洋生物資源。同時，我國海洋資源的行政管理體制也有待進一步改進。根據《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國漁業法》和《中華人民共和國野生動物保護法》的規定，環境保護行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業行政主管部門、軍隊環境保護部門、土地行政主管部門、沿海縣級以上地方人民政府等機構都有一定的職權管理相應的海洋資源。由于相關職能部門過多、法條規定過于籠統以及以上法律對各部門之間的分工相對于種類復雜的海洋資源尚不夠明確，這在一定程度上造成部分海洋資源大家都來管而另一些海洋資源往往無人問津的問題。

　　對此，我們可以建議全國人大常委會及各有權機關進行海洋資源法律法規的專項審查：重新規劃海洋資源立法體制，規范授權立法，杜絕部門立法的弊端;制定急需的海洋資源法律法規，廢除不合時宜的法規;頒布司法解釋或者相關規定，解決法律交叉與空白。同時，建議國務院重新審視海洋資源行政管理體制，對涉及海洋資源各職能部門明確分工并建立規范和固定的協調機制，而且鑒于各類海洋資源的關聯性應當明確海洋資源保護的牽頭主管或協調部門。

　　2、 海洋資源法律法規體系內部發展不平衡，對某些海洋資源保護力度不夠，存在法律空白。我國海洋資源豐富，但是人們開發利用各種海洋資源的程度不同。海洋漁業作為傳統產業得到了充分的發展;海洋礦產資源的開發僅僅限于石油資源，還沒有對大洋錳結核、海底磷礦等礦產資源進行開發;在海水和海水化學資源發面，海水淡化技術還不夠成熟成本較高，海水化學元素提取已經有了技術基礎，海鹽業已經形成規模;我國海洋能源發展在總體上還處在初級階段，技術上和國際先進水平還有一定差距;我國港口資源豐富，并有大批優良深水港，基本上得到了較好開發利用，但是突出問題是分布不均勻。與各類海洋資源開發利用不平衡的情況相類似，我國各類海洋資源法相應地存在發展不均衡的情況。傳統海洋資源和已經得到充分開發的海洋資源的立法比較充分健全，在海洋資源法律法規體系中有關海洋漁業資源的規定占到了一半以上，海洋石油資源的法律保護也相對完善;而對于一些處于起步階段的海洋資源開發活動以及尚未開發的海洋資源的法律保護則非常薄弱甚至存在法律空白，比如我國尚未有調整海洋能源開發活動的法律法規。隨著科技的進步，我們能夠預見不久的將來人類對于海洋資源的開發利用將進入縱深階段，特別是對現在尚未充分開發的海底礦產資源和海洋能源等海洋資源的研究正在不斷深入。

　　針對目前情況，我們也要未雨綢繆地開始相應的國內法律制度設計并且積極參與國際法制度的設計，跟上海洋資源開發尤其是國際公有海洋資源開發的步伐。法律研究和立法規劃都要有一定的超前性，作為研究單位和學者，我們應當始終關注海洋資源法的前沿問題特別是國際海洋資源開發領域的熱點問題和法律焦點，并且開展針對性研究、提出立法建議推動國內海洋資源法發展;立法部門也應當對海洋資源立法進行長遠規劃，既要完善當前海洋資源法的空白和不足，還要對尚未完全有效開發的海洋資源的立法進行研究并且緊跟國際海洋資源保護的步伐在國內開展配套法制建設。

　　3、 海洋資源保護與海洋環境保護相脫節，缺乏整體的“海洋環境資源”觀念。從整體上看，海洋資源與海洋環境兩個概念，不僅各自包含十分豐富的內容和有著不同角度、不同范圍的解釋，而且相互交叉并被經常混用，很難將兩者截然分開。海洋資源概念強調使用價值、可開發利用性，資源是財源;海洋環境的概念強調整體性、生態聯系性，環境是基礎。而實際上，海洋資源與海洋環境的具體內容又都是海洋自然要素和空間。但是，我國現行的海洋環境資源法體制在這方面卻有不足。《中華人民共和國海洋環境保護法》雖然在第1條開宗明義地提出了立法目的是“為了保護和改善海洋環境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡，保障人體健康，促進經濟和社會的可持續發展”，但只是在第3章“海洋生態保護”中對海洋資源保護作了簡單的原則性規定，其余各章均是規定海洋環境的法律保護，還沒有采取整體的“海洋環境資源”的觀念;在海洋行政管理方面，海洋資源和海洋環境的管理更是分屬于不同的政府部門;在學界，也有人主張環境與資源分別屬于不同的法律部門(具體為環境法和資源法)。

　　因此，我們必須以整體的“海洋環境資源”觀對海洋資源和海洋環境進行統籌考慮，建立統一的觀念，在海洋資源法研究過程中，與海洋環境的保護研究相結合，探討海洋資源開發與海洋環境保護的關聯性并且積極將兩者有機融合 ;在立法、執法、司法過程中有機協調海洋資源保護與海洋環境保護，合理配置法律資源，實現海洋資源開發的經濟效益和海洋環境保護的社會效益最大化。

　　二、 海洋資源法的重要作用

　　近年來，人們經常可以聽到這樣的斷言：21世紀將是海洋的世紀。1989年第45屆聯合國大會作出決議，敦促世界各國把海洋的開發利用列入國家的發展戰略。1992年，世界環境與發展大會通過的《21世紀議程》指出，海洋是全球生命系統的基本組成部分，是保證人類可持續發展的重要財富。80年代以來，世界上很多國家開發海洋的活動日益高漲。世界海洋開發總產值已經從1980年的2400億美元發展到1990年的6700億美元，1998年達到10000億美元。 占地球面積70.8%的海洋蘊藏著豐富的資源， 是地球上尚未充分開發利用的最大資源寶庫，合理開發、利用、保護和改善海洋資源對于各國解決可持續發展問題具有重要的戰略意義。21世紀的政治不再是傳統意義上的“純”政治，而是以先進的科學技術和強大的經濟實力緊密結合為基礎的政治，也是強烈的權益意識與超前的戰略思想相結合的政治。各國為了占領未來國際政治的制高點，無不在千方百計加強綜合國力。而維護和發展本國的海洋權益，是一個國家綜合國力的越來越重要的組成部分以及在21世紀的國際政治舞臺上領時代風騷的重要戰略決策和形象顯現。

　　第二次世界大戰以后，隨著生產力的迅速發展和海洋事業的興起，人們開發、利用和消耗海洋資源的規模越來越大，海洋環境污染和資源危機日益嚴重并日益區域化和全球化，這引起了國際法和各國國內法的變革，國際海洋環境資源法和國內海洋資源法開始受到關注并快速發展。在海洋資源日漸受到各國重視的同時，作為調整因開發、利用、保護、改善海洋資源所發生的社會關系的海洋資源法也迅速發展成為一個重要的法律部門，并且隨著人們開發利用海洋資源步伐的加速而會進一步發展完善，其重要性在作為“海洋世紀”的21世紀會更加凸現。具體說來，海洋資源法是國家進行海洋資源管理的法律依據，是推動我國海洋資源工作發展的強大力量;它是合理開發利用海洋資源、保護海洋環境和人體健康的法律武器;它是協調經濟、社會發展和海洋資源保護的重要調控手段;它是提高公民海洋資源法制觀念、促進公民參與海洋資源管理的好教材;它是處理我國與外國的海洋關系、維護我國海洋資源權益的重要工具。

　　三、海洋資源法在環境資源法體系和海洋法體系中的地位

　　在整個法律體系中，環境資源法是一個新興的法律部門，伴隨著環境危機的日益嚴重而發展起來，海洋環境資源法也不例外。海洋資源法和海洋環境法共同構成了海洋環境資源法，兩者相互聯系、相互依存。但是，海洋資源法的發展相對落后于海洋環境法，這在一定程度上是解決嚴重海洋環境污染的迫切情況所決定的。從環境資源法學研究的角度來看，縱觀環境資源法學的教材，在“環境污染防止法”一編均單獨設有“海洋環境污染防止法”一章，而在“自然資源保護法”一編卻找不到“海洋資源保護法”一章，即便是肖乾剛先生和肖國興先生分別主編的兩本《自然資源法》專著中也沒有關于海洋資源保護法的專門論述，蔡守秋先生和何衛東先生合著有《當代海洋環境資源法總論》但還是主要側重于海洋環境保護法，并沒有特別關注海洋資源法， 這也在一定程度上反映出我國海洋資源法發展的滯后性。目前來看，自然資源法律體系通常分為土地資源保護法、野生動植物保護法、水資源保護和水土保持法、森林資源保護法、礦產資源保護法、漁業資源保護法，還包括特殊區域環境保護法， 而海洋資源則化整為零分別納入以上各自然資源法律部門予以保護，諸如海洋石油資源歸入礦產資源保護法、海洋漁業資源歸入漁業資源保護法。

　　但是，海洋資源內涵豐富，情況復雜，有些海洋資源則很難嚴格“對號入座”，比如海洋能源和海水化學資源都很難說屬于以上哪個分類范圍。海洋資源不同于陸地資源而有自己的特性，具體說來：(一)海洋資源的公有性。目前，國家管轄海域內的自然資源通常屬于國家所有，這是公有性的一個方面;海洋資源公有性的另一個方面則體現為國際性，國際水域的資源屬于全人類所有，這在國際海洋法中有明確規定。因此，近年來大規模的海洋調查、勘探和開發，經常采取國際合作的形式，甚至通過國際海洋開發組織來進行。(二)海洋資源的生態性和整體性。整個海洋就是一個大的生態系統，盡管海洋資源種類繁多，但各種海洋資源都是以大海為依托，以海水為介質發生聯系相互依存，共同構成海洋生態環境。海洋資源具有整體性，往往牽一發而動全身，例如盲目填海造田會破壞海岸帶資源進而影響當地海洋生物資源。(三)海洋資源以海水為介質。海水具有流動性，部分海洋資源也隨之流動而使人們很難對其進行明確而有效的占有和劃分;海水作為一種介質具有三維的特性，海洋資源分布由此也具有三維特性呈立體狀分布于海洋地理范圍內，往往可以由不同的部門同時利用，這也使人們建造固定設施非常困難。(四)海洋資源所處環境具有復雜性。海洋中諸自然條件對人類活動的影響比陸地要大，各種生產方式在相當大程度上仍然受到這些環境因素的制約和支配，例如風浪、鹽分的腐蝕以及海洋自然災害等因素是海洋開發不僅艱巨性大、技術和成本要求高，而且風險也高。由于海洋資源本身的復雜性——涉及各種錯綜復雜的行政關系、經濟關系、社會關系、區域關系和生態關系，在海洋資源法調整因開發、利用、保護、改善海洋資源所發生的社會關系的過程中也必須對癥下藥，有針對性地研究海洋物理、海洋化學、海洋生態、海洋地理、海洋管理等學科，根據不同海洋資源的特性采取相應的調整方法——包括行政的、民事的、刑事的各種方法以及技術性、宣傳教育等各種法律措施，特別是要把整個海洋資源放在海洋生態系統中從整體上進行協調的、系統性、科學技術性的法律調整，兼顧不同種類的海洋資源并且切實保護海洋環境。

　　鑒于以上海洋資源的特殊屬性，海洋資源法的調整對象和調整方法都有別于傳統的陸上資源保護法。因而，海洋資源法必須在自然資源法律體系中占有一席之地而獨立于其他的資源保護法，把海洋資源作為一個整體予以保護而不能割裂開來。盡管海洋資源法發展滯后、自身體系尚有待完善、還沒有被學界完全認同，但是海洋資源法作為環境資源法的一個分支法律部門已經客觀存在，在一定程度和范圍內通過其特有的方式發揮調整因開發、利用、保護、改善海洋資源所發生的社會關系的作用，并且隨著人們對海洋資源的進一步開發利用，海洋資源法在立法領域和學界都會越發受到重視，在環境資源法體系中的地位會逐漸鞏固。

　　保護對象的廣泛性和保護方法的多樣性，決定了海洋資源法是一個極其綜合化的法律部門。作為環境資源法的一個分支法律部門，海洋資源法具有環境法的基本屬性，同時與其它法律部門也存在聯系。海洋資源法以海洋資源為保護對象，調整因開發、利用、保護、改善海洋資源所發生的社會關系，這決定了海洋資源法與海洋法存在著密切聯系。

　　“海洋法，顧名思義，是指在國際上形成的有關海洋的各種法規的總和。換言之，海洋法是關于各種海域的法律地位以及調整各國在各種不同海域中從事航行、資源開發、科學研究并對海洋進行保護等方面的原則、規則和規章、制度的總和。” 這是國內學者對海洋法的通常認識，也就是說國內學者一般是從國際法的角度來看海洋法并將其歸為國際法的一部分。本文所講的海洋法，是從制定法的角度著眼，即我國的海洋法律制度，其雖然是國內法但也具有一定的國際性。目前，我國的海洋法律制度的主要內容有：(一)領海制度，1958年9月4日我國政府發表了關于領海的聲明;(二)海灣、海峽制度，如《老鐵山水道航行規定》;(三)港口管理制度，如《中華人民共和國港口法》;(四)船舶管理制度，如《中華人民共和國船舶登記條例》;(五)水產資源保護及漁業制度，如《中華人民共和國漁業法》;(六)海洋環境保護制度，如《中華人民共和國海洋環境保護法》;(七)海上交通安全制度，如《中華人民共和國海上交通安全法》;(八)海底石油資源開發制度，如《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》。 但是，以上概括未必全面，隨著海洋法的發展新的法律制度也會應運而生。

　　顯然，從制定法的角度劃分，我國海洋法律制度包括海洋資源法，即海洋資源法也是海洋法律制度的一個重要組成部分。換言之，我國環境資源法律制度和海洋法律制度存在交叉，也就是海洋環境法和海洋資源法，這是由海洋環境和海洋資源本身的海洋屬性決定的。但是，從學科劃分的角度來看，海洋法往往被置于國際法之下，作為國際法的一部分予以研究，側重于不同海域的法律地位以及各國的權益，對海洋資源的法律保護沒有給予足夠的重視進行獨立研究;海洋資源法也就被納入環境資源法的范疇，在自然資源法框架內開展研究。有學者主張，重新整合海洋法，把有關海洋政治、海洋經濟、海洋環境資源、海洋區域、海洋軍事等方面的法律法規統一納入到海洋法領域，使其發展成為法學二級學科。按照這種說法，不論在制度層面還是學科層面，海洋資源法都可以認為是環境資源法和海洋法的交叉。對此，有待進一步研究和學界的考證。就目前情況而言，一方面，海洋資源具有明顯的生態屬性，海洋資源法具有環境資源法所特有的綜合性、技術性、社會性、共同性等基本屬性 ;另一方面，海洋法現階段的重心仍在于各種海洋區域法律地位及國家權益。因而，我們主張，在制度體系劃分上，海洋資源法更應當以環境資源法律制度為依托，從環境資源法的視角來審視海洋資源法，同時也要與海洋法律制度保持溝通和交流。但是，不管體系上如何劃分，海洋資源法作為一個獨立的法律分支部門，首先應該給予其充分的發展空間，在發展的過程中進行完善并積極保持同各個法律部門的聯系， 將經濟效益和社會效益發揮到最大化，迎接21世紀人們開發海洋的熱潮。

　　參考文獻：

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