作者在這篇土地管理類的論文中探討城鄉二元土地制度的弊端與對策。城鄉二元土地制度為地方政府大肆圈占農地、侵害農民利益、從中牟取暴利提供了極大的便利，是現在流行的“土地財政”的根本原因。它加深了城鄉二元結構，擴大了城鄉差距，嚴重阻礙了城鄉統籌發展，對我國的經濟格局產生了巨大的影響;它侵害了農民權益，激化了社會矛盾，造成了城鄉之間的巨大隔閡，妨礙了社會主義和諧社會的構建。因此，改革城鄉二元土地制度，在全國國土范圍內取消土地市場“雙軌制”，建立城鄉統一的土地使用權申請市場已十分必要和迫切。

　　《城鄉建設》是建設部主管主辦，指導工作的機關刊。以從事城市規劃、村鎮建設、工程建設、市政公用事業、房地產業等的各級領導、管理人員和科技人員為主要讀者對象，立足全國建設事業，面向全國建設事業，服務全國建設事業。

　　內容摘要：我國城鄉二元土地制度加深了城鄉二元結構分化，擴大了城鄉差距，造成了城鄉之間的巨大隔閡和農民土地權利弱化、農民利益被侵害、加速耕地流失，激化了社會矛盾;形成巨大的利益級差與租金空間，為腐敗創造了機會一必須改革城鄉二元土地制度、土地征用制度與土地儲備制度，取消二元土地市場，建立城鄉統一的土地使用權申請市場，保證城市居民與農民享有“同地、同權、同價”的土地權利。

　　關鍵詞：二元土地制度 二元土地市場 土地權利 同地同權同價

　　我國《憲法》規定土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式。“城市的土地屬于國家所有;農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有：國家為了公共利益的需要，可以依據法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”同時，《土地管理法》規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法申請土地。土地使用權可以依法申請=國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”： “任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”;“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。

　　憲法、土地管理法與其他土地法律一起構成一個土地法律體系，形成了我國城鄉土地二元制度的基本格局，即以土地二元所有權制度為基礎，以土地二元使用制度和土地二元征用制度為主要內容，以政府壟斷為重要特征，輔以二元土地交易市場和二元土地價格，形成了一個對城鄉格局產生重大影響并體現和反映中國特有的二元結構的城鄉土地制度。

　　在土地資源城鄉“二元”分割的管理基礎之上，我國政府對土地的使用和配置進行了嚴格的管理，對土地資源實行了高度集中的嚴格管制，形成了國家對于城市建設用地一級市場的壟斷;凡農用地轉為非農建設用地，必須通過國家的征收或征用，從而形成了國家與地方政府對農用地征用的壟斷。可見，在這種土地二元結構之下占有最終的支配權和“終極所有權”的是政府，這是我國城鄉二元土地制度的一個極為重要的特征， 二元土地制度下城鄉居民的不同土地權利

　　在我國二元的土地制度和二元的土地法律體系下，民眾的土地權利被摒除在土地城市化之外，在法律上，農村土地集體所有權與城市土地國家所有權處于完全不平等的地位，這是導致農地產權殘缺的重要因素。城鄉土地市場被人為地隔離，形成城市土地市場與農村土地市場界線分明的兩個不同的市場體系，這對于擁有農村土地使用權的人很不利，也使城市土地市場的效率低下，并且造成了城市和農村不同的土地權利體系。一般說來，城市土地所享有的權利比農村土地要多和更充分，農民土地受侵害的幾率與損失也要比城市居民大很多，因為城市居民可以得到較好房屋安置或經濟補償。

　　農民作為集體組織的成員，平等地擁有對集體土地的所有權，但并不能按份分割農地的所有權。《土地管理法》和《農村土地承包法》雖然向單個農戶提供了30年土地的承包權，但只限于農業用途，不能進行土地交易或將土地抵押融資，只是一種殘缺不全的權利。市場經濟是建立在契約之上的，產權的明晰是契約得以簽訂、履行的基礎，既然沒有明確農民的土地產權主體地位，他們就不是法律意義上的“賣家”，就沒有決定賣與不賣的權力，而且現實中還經常出現在農民不知情時土地被村干部出賣的情況。

　　城市居民所處的境況又不同，雖然城市土地屬于國有，但居民的房產私有權已經被法律確認，在非公益項目的拆遷中，地方政府無權動用強制性手段進行征用，作為拆遷人的開發商和作為被拆遷人的居民應該是一種平等的民事法律關系，但在現行法規中，雙方并不是一個平等的關系，作為城市居民而言，仍然沒有選擇賣與不賣的權力：原來的拆遷條例不強調被拆遷人的意愿，無論被拆遷人意愿如何，都與政府是否批準拆遷并無關系;條例為被拆迂人安排的可以通過行政裁決和行政訴訟解決的問題只限于“拆遷補償安置”，而不涉及被拆遷人是否同意出賣自己的私有房產而接受補償安置，如果不能和開發商達成協議，或者是在規定的期限內拒絕搬遷，等待被拆遷人的就將是強制拆遷，從而上演了各種因強制拆遷而引起的人間悲劇，甚至造成被拆遷人自焚、自殺等血淋淋的慘案。

　　城鄉二元土地制度的弊端

　　農民土地權利弱化、政府對土地一級市場的壟斷，使得土地征用過程和由此產生的補償對農民極為不公平，這也是當今中國引發社會不滿的一個重要原因。這造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產生的增值收益，也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被農作時的價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于其在城市被作為他用時的土地價值，這種土地收益分享的極大差異所產生的不公平已日益成為社會緊張的來源，而目前實施的農村土地承包法，迄今未建立一個方便的機制使農民能有效地對抗集體對于他們權利的侵犯，這進一步加劇了農民土地權利的弱化。同時，農民也往往不了解自己所擁有的權利，并無法將土地抵押給金融機構以獲取貸款。在我國“二元土地所有制”結構下，農村集體土地單向度的權屬轉移，以及集體內部土地流轉缺乏規范，使農地產權的流動性不強。

　　地方財政過度依賴來自土地申請和與土地相關的收入.，現行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發展，，相關研究表明，土地申請收入已經占了很多地方政府財政收入的20%~30%，有些地區的土地申請收入甚至超過了政府財政預算收入。讓人擔心的是，越來越多的地方政府通過“土地儲備機構”把征用來的土地抵押給銀行以獲得貸款，有些城市的城建所需資金的約60%。70%是通過這種方式獲得的，這使本來就脆弱的銀行系統承擔起土地價格波動帶來的風險。(夏祖軍，2005)

　　低效的城市擴張模式加大了減緩耕地流失的難度。人為的農村土地低價助長了土地更為粗放利用的投資方式，刺激了對土地的無效利用，包括強調城市的外延擴張，而不是對現有城市空間進行更有效利用，這導致了土地密集型城市發展中大量土地資源的浪費、、調查顯示，目前城市被征用土地中有43%閑置，城市經濟發展的低效模式導致了更多農業用地的流失，使得設計和實施保護農地的措施很難成功。根據資料顯示：從1957年到1995年，全國累計減少耕地6 51億畝;1997年，全國人均耕地面積為1 57畝，1998年為1 56畝，1999年為1 54畝，到2003年全國耕地面積繼續減少，全國凈減少耕地253萬公頃，人均耕地已由2002年的1 47畝降為1 425畝;中國已有5個省市和666個縣區市的人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0 8畝警戒線，其中有400多個縣、市低于0 5畝，主要分布在東南沿海經濟發達地區(葉子榮、胡建中，2005)。這對可耕地只占國土面積14%的中國而言，必須采取措施保護農業用地不受這種低效模式的影響。

　　城鄉二元土地市場形成了巨大的利益級差與租金空間，激化了社會矛盾。我國城鄉分割的二元土地市場，形成了城鎮建設用地與農村農用土地之間巨大的利益級差，特別是在城鄉結合部的這種利益級差包括土地產出價值級差、土地社會功能負擔級差、土地利益分享級差。城鎮建設用地使用的內部收益高于農用土地的使用，這意味著農業用地向城鎮建設用地的轉化有利可圖，因為國家對建設用地與農用地實行二元管理方式，那么土地在兩種管理體制之間的轉換就形成了一個巨大的租金空間、然而，土地轉換租金的控制權卻屬于中央和地方共同享有，地方享有更大的租金控制權。各級地方政府代表的都是各級地方利益，這導致了各級地方政府在追求地方發展的過程中，都愿意擴大農用地向建設用地的轉化。這樣非常容易激化地方政府與被征地農民的矛盾，損害了農民的利益，經常造成各種激烈的沖突與集體上訪，激化了社會矛盾，危害了社會的和諧與穩定。

　　為腐敗創造了機會。現存的二元土地制度助長了各種腐敗的發展，特別是由于支付給農民的補償與土地作城市使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理缺乏透明度和問責，因而在土地領域出現腐敗是不可避免的。一些掌握土地審批權的官員，盡可能地利用土地轉化的審批從地產開發企業手中撈取腐敗收入。由于土地批租權的下放，作為控租人的地方利益或個人利益與設租人的國家利益不一致，激勵著作為控租人的地方政府和官員擴大兩類土地之間的轉化，從而也損害了國家利益。

　　改革我國城鄉二元土地制度的對策

　　城鄉二元土地制度是我國經濟社會中的一個頑疾，必須采取措施進行改革，保證城市居民與農民享有“同地、同權、同價”的土地權利，實現城鄉土地制度、土地市場的一元化。

　　(一)堅持以人為本的科學發展觀，改革政績考核制度

　　在以經濟建設、GDP增長作為主要政績考核指標的大背景下，地方政府往往會以地方利益為中心，以實現經濟增長為主要目標，不斷征用土地、拆遷房屋、買賣建設用地，這已成地方政府擴充財政收入、帶動房地產及相關產業發展、刺激經濟增長、做好政績指標的一個捷徑。.在仕途前景的壓力與誘惑之下，就容易不顧農民與城市居民合法的土地權利與居住權利，侵犯老百姓的利益，激化社會矛盾，損害國家利益。為此，必須堅持以人為本的科學發展觀，嚴格遵守“為人民服務”的宗旨，著重改善民生，更加重視人民的呼聲，遵從人民的意愿，讓人民共享經濟發展與改革的成果，將老百姓的土地權益、居住權利作為政績考核的重要指標。

　　(二)改革土地二元結構，實現城鄉土地制度的一元化

　　土地二元所有權制度是我國城鄉土地二元制度的基礎。筆者認為，所有土地包括城市和農村的土地，都應歸屬于國家所有，實行土地國有化，城市居民和農民擁有長期、穩定、物權化的土地使用權，征用土地的審批權限歸國務院。實現城鄉土地制度一元化，或是解決目前城鄉土地二元制度頑疾的有效方法。

　　土地征用制度與二元土地市場是目前必須進行改革的，其中以市場價值來確定公正的補償，是中國征地改革中最為急迫的任務。目前二元土地市場所形成的巨大利益級差是目前地方政府熱衷于圈地的利益根源，因此只要改變目前的土地二元市場，實現城市建設用地市場與農村土地市場的一體化，使農村集體土地和城市建設用地“同地、同價、同權”，國家征收農村土地必須與購買城市建設用地一樣，按照市場價格購買農地使用權，使失去土地的農民能得到與土地市場價值相當的補償費用 這樣就可以從根本上切斷地方政府掠奪農地的黑手，也可消除村委會侵犯農民土地權益、截留土地補償費的空間.

　　此外，要將農地轉為非農用途的審批權限歸國務院;明確界定公共利益，規范政府土地征用行為;對農地轉為非農用途進行嚴格的限制，將征地權的行使嚴格限定于公共利益的范圍，而且公共目的應該是直接的;對公共利益用地如公共道路交通、公共衛生醫療、災害防治、公共水源及水利等非營利性用地，采取土地征用的方式并實行公平補償;對以營利為目的的經營性用地，要打破政府土地征用壟斷，在土地利用總體規劃等的控制下充分發揮市場機制的作用，允許農民集體土地以使用權入股、租賃等方式參與經營性建設項目的合作開發或自行開發經營;采取措施確保征地訊息能充分、及時地下達到受影響的農民手中，確保農民有機會在最終達成交易時參加聽證，確保補償能到達農民手中。

　　(三)加強土地法律建設，建立系統的土地法律體系

　　土地制度的安排必須要有法律的保護，法律要明確規定各產權主體的權利與義務及實施細則;制定政策法規，凝固所有權，放活使用權，有期限的使用權進入市場交易;促進土地使用權的流轉，實現土地資源與其它生產要素的優化組合;規范承包與發包的行為，明確所有權主體與經營使用者的權利與義務;確定國家、土地管理部門、地方政府、農民對土地的權利，將村委會的職責與農村土地相分離，成為一個純粹的社區組織;規定新的土地征用制度，確定城鄉一元土地市場的建立與運行，確保農民與城市居民擁有同樣的土地權益;修改城市房屋拆遷條例，貫徹落實《物權法》，尊重居民真實的意愿，確保城市居民合法的財產權利、居住權利不受侵犯強化司法在權利救濟上的特有功能，給土地權益受到侵犯的農民予以司法幫助;加強土地法規的宣傳工作，通過各種途徑宣傳土地法律法規，使農民真正知法、懂法、守法，不斷提高農民的法律意識與用法律保護自己的能力

　　(四)改革土地儲備制度，促進城市土地的有效利用

　　土地儲備制度應當建立在一套與相關會計(包括評估)和管理標淮一致的適當的法制框架下。近年來，中國地方行政管理部門設立機構進行土地儲備的做法已成為一種現象，且成為一道無所不在的獨特景致。這是一個迫切需要更有效管理的領域，因為地方進行土地儲備的做法可能會遍及全國而使土地儲備達到極大的規模，這將對整個經濟尤其是銀行和財政部門產生嚴重的后果。現在迫切需要制定一部有關土地儲備的全國性法律，綜合地方政府、銀行、財政部門等機構進行全方位的監管，將政府儲備土地限定為存量土地，慎行公共土地征用，促進城市土地得到更有效的利用，阻止城市的無效擴張。與此同時，還要審視中國的土地儲備在多大程度上背離了其初衷，它已成為一種有計劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機制，而且還正在進一步朝這個方向演進j

　　(五)賦予農民平等的國民待遇，完善社會保障體系

　　要切實保障農民土地權益，就必須改革現行的社會保障制度，及時將失地農民納入社會保障體系之中。一些地區將失地農民納入城鎮社會保障體系的改革試點結果表明，完善社會保障體系、賦予農民平等國民待遇雖然增加了社會保障負擔，但由于失地農民的土地權益得到了有效保障，有利于消除因土地征用造成的社會不穩定因素。.從農村土地流轉的角度看，目前農村土地流轉機制不暢的主要原因就是農村缺乏有效的社會保障制度，土地承擔著太多的社會福利保障功能。國家應建立與征地對應的社會保障體系，各級政府必須從國有土地出讓、出租收益中提取一定比例的資金作為社會保障基金，以保障被征地農民或被拆遷居民的生活、居住權益，鑒于我國的實際情況，可先把土地被征用或轉包給他人的農民納入社會保障體系中，以后再逐步擴大到所有農民。