這篇法學核心論文發表了行政機關提起環境公益訴訟的經濟學分析，論文從經濟學的角度分析各類環境公益訴訟主體資格，重點分析行政機關作為訴訟主體提起環境公益訴訟的合理性以及存在的弊端。通過與其他主體比較凸顯行政機關的訴訟經濟性，以論證賦予行政機關訴訟主體資格的必要性。

　　【摘要】 新《民事訴訟法》確立了環境公益訴訟制度。法律規定的機關和有關組織可以針對污染環境的行為提起訴訟。在實踐中，環境公益訴訟遭遇重重障礙，步履維艱。在我國，行政機關提起環境公益訴訟更具優越性，可以提高司法效率，有效保障環境公益。文章運用經濟學分析行政機關提起環境公益訴訟的合理性以及面臨的困境。行政機關提起環境公益訴訟對于推動環境公益訴訟的發展有著重要的意義。

　　【關鍵詞】法學核心論文,環境公益訴訟,民事訴訟,行政機關,經濟學

　　引言。

　　十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》，自2013年1月1日起施行。新的《民事訴訟法》中新增了關于公益訴訟的條文，第五十五條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。該條文明確了兩類訴訟主體可以就污染環境的行為提起環境公益訴訟，為環境公益訴訟提供了法律制度的保障。

　　2011年，自然之友等民間環保組織，針對云南曲靖鉻渣傾倒事件向曲靖市中級法院提起公益訴訟。其后該訴訟進入調解程序，雙方達成調解協議。2013年4月，被告云南省陸良化工有限公司和云南省和平科技有限公司拒絕簽署調解書，案件由此再次啟動庭審程序及鑒定評估。在訴訟鑒定過程中，環保組織面臨尋找適格機構進行鑒定以及負擔高額的鑒定費用等困難。

　　在司法實踐中，公益訴訟主體需根據實施的情況應適度擴張，以達到法律的實效。訴訟主體范圍過窄，不利于實現公益訴訟設立之目的。

　　環境是最具代表性的公共產品，污染環境的行為侵害了社會公共利益，社會的組成部分作為利益攸關方可以提起公益訴訟。新民事訴訟法將訴訟主體限定于法律規定的機關和有關組織，而對于機關和有關組織沒有明確界定范圍，且現行法中只有海洋環境監督管理部門得到明確授權。關于環境公益訴訟的主體存在不同的觀點，對行政機關、公民等主體的訴訟資格存在爭議。不贊同行政機關作為訴訟主體的觀點認為，行政機關可以提起環境公益訴訟可能導致行政機關不作為，造成司法資源的浪費。

　　一、 環境公益訴訟制度概念及其經濟正當性。

　　環境公益訴訟是指任何行政機關或其他公共權力機構、法人或其他組織及個人的行為有使環境遭受侵害或有侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。[1]根據環境公益訴訟適用的訴訟法和調整的法律關系不同，環境公益訴訟可分為三類：民事環境公益訴訟、行政環境公益訴訟、刑事環境公益訴訟。

　　隨著社會的發展和人類社會的不斷進步，我國經濟大幅增長，但環境問題也日益突出。環境污染不僅制約著經濟發展，而且給公眾生活各方面都帶來負面影響，損害了社會公共利益。

　　環境問題產生的根源在于環境是一種典型的共有產權。環境具有公共物品非排他性和非競爭性的特征。從內部關系來看，個體可以獨立自由使用，不排斥其他人從環境中獲取利益。一定程度上，每個人都是“經濟人”，通過消耗公共利益而降低成本，通過“搭便車”以達到自身利益最大化。環境污染帶來的負面影響難以確定和計量，由此產生的費用并不在生產者的成本范圍內。基于此社會生產者可以將部分成本外化，以獲得更多的收益。從外部來看，環境利益屬于共同體，個體無權主張環境資源的專屬財產權。產權制度的目的就是界定利益的得失。柯斯認為優化資源配置的基礎在于產權制度的設立。而環境是公共產權，其中的損失承擔無法具體到個體。總之，環境污染是“公地悲劇”的表現。

　　現實中，經濟手段和行政手段往往存在局限，對環境保護不力。當這兩種手段不足以保護環境、保護社會公益的時候，就需要相關主體訴諸法律解決環境污染。環境公益訴訟保護的是社會公共利益，有助于事后彌補共有產權權利主體模糊的不足。環境是共有物，任何人不可能單獨占有使用。從經濟理性角度出發個體自愿為公共物品損害買單的可能性極小。由于環境污染損害的是公共的利益，雖然會對特定主體造成損害，但是各自提起訴訟的交易成本高，另一方面容易造成司法資源浪費。環境公益訴訟可以有效利用司法資源和最大化社會福利，是解決環境污染的一個有效途徑。

　　二、 行政機關提起環境公益訴訟的合理性。

　　從法律上來看，我國環境保護法第六條規定：一切單位和個人都有保護環境的義務， 并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。理論上，環境是公共產權，屬于共同體的每一個個體。因此，社會每個個體均享有提起訴訟的權利。但是環境訴訟不同于其他訴訟，具有很強的專業技術性。環境公益訴訟需要以堅實的經濟為后盾和專業人員為支撐。不同主體提起環境公益訴訟的成本不同，所產生的訴訟收益亦不相同。

　　與其他訴訟主體相比，行政機關在民事環境公益訴訟中有著更多的有利條件。

　　1、 行政機關是社會公共利益的捍衛者。

　　我國是人民民主專政的社會主義國家，國家行政機關設置的目的是為了人民的利益，是人民意旨的執行者和捍衛者。行政機關以維護公共利益為行為目標，主要在公共領域內進行行政活動。公共物品的邊際成本最終都會歸于社會共同體，而非個體。環境的負外部性使某一個體的成本轉嫁到其他人或者社會之上。個體可免費獲得收益，即通過付出等于零邊際成本即而獲得大于零的邊際收益。公共物品的性質決定了公共物品的提供者——公共部門。行政機關代表了公共利益，是公共選擇的結果。行政機關是公共利益的代表者，是公共物品的提供者。

　　[2]所以，行政機關是公共利益的最理想的捍衛者，行政機關應有提起損害公共利益的民事訴訟的資格。

　　2、 提起環境公益訴訟是行政機關執法缺陷的彌補，也有助于司法裁判的有效執行。

　　從行政執行上來看看，行政機關雖然以國家強制力為后盾，但是并非意味著行政手段是萬能的。對于行政機關，法無授權即禁止，法律明確賦予行政機關強制執行力的授權畢竟有限，不利于行政機關充分發揮其行政職能，不利于有效制止環境污染等損害公共利益的行為。對于環境污染的行為，行政機關可采用的手段一般有罰款、警告、限期整頓、補交排污費等。

　　環境污染是典型的負外部性表現，解決之道是將環境污染的外部性內部化。波斯納認為公益損害賠償最為重要的是要使違法者承擔違法成本。從違法成本上來看，行政處罰中對污染者的處罰力度小，與其造成的損害后果不相稱。污染者的違法成本小于違法所獲的利益。既然生產者以營利為目的，那么在有利可圖的情況下，必然會趨于選擇違法，承擔處罰。此時，訴訟中損害賠償的救濟彌補了行政手段力度不足的缺陷。民事環境公益訴訟使生產者賠償因其污染行為所造成的損害，最終達到增加生產者違法成本的目的。企業造成環境污染，環境保護行政機關可以要求其限期停產，進行整改。但是對于逾期沒有整改的企業，環境保護行政機關沒有被授予相應的執行手段。在此情況之下行政機關可以申請法院強制執行。

　　一方面，行政行為的開展需要通過法院，有賴于司法賦予行政的合法正當性。另一方面，司法活動離不開行政機關的配合，行政機關為司法救濟提供行政支持。其一，行政機關占有的資源豐富，能夠較早發現損害環境公益的行為。其二，提起訴訟后行政機關可快捷掌握污染者的實時信息，提供訴訟所需材料，節省其他主體所耗費的成本。其三，行政機關對污染者實行嚴密監控污，避免損害擴大，以降低邊際成本。其四，行政機關保障司法文書的有效執行，使邊際成本與邊際效用得以平衡。[3]3、 行政機關提起環境公益訴訟成本較低。

　　污染的產生及損害往往比較隱蔽，導致污染者與受害人間地位非對等，包括信息非對稱、經濟實力懸殊。在證據的搜集上，行政機關有著其他訴訟主體所沒有的專業信息資源和人才優勢。行政機關提起環境行政公益訴訟，不僅能夠利用本身的專業信息，而且可以與其他部門協調調取相關的資料。訴訟中對損害行為與損害結果間的因果關系和損害后果的證明需要相關的專業機構做出評估或鑒定。受害者需要找到有相關鑒定資質的鑒定機構。我國現階段，環境監測機構一般都是為環境行政部門服務的。雖然公民個人或者有關組織可以委托監測機構進行鑒定，但是面臨委托不被接受以及鑒定費用高昂等難題。個人提起環境訴訟存在“搭便車”的現象，即避免承擔集體行動的成本，從他人提供的集體收益中獲取利益。環境公益訴訟需要專業人員輔助和專業機構鑒定，訴訟成本高昂，個人提起訴訟的積極性不高。組織提起訴訟，主要為環保組織亦無力承擔高額鑒定費用和缺乏專業人員。

　　三、行政機關提起環境公益訴訟的困境。

　　1、尋租現象阻礙行政機關提起環境公益訴訟。

　　行政機關的工作人員并非完全“公益人”，不會僅以公共利益作為其追求。不可否認工作人員作為“經濟人”的存在，其追求機關利益或個人利益最大化。尋租是指利益集團利用政治過程獲得超過他們機會成本的經濟報酬。[4]負外部性的存在使得生產者的邊際成本轉移至社會，而這一部分收益可以作為尋租產生的費用。尋租有悖于效率和公平，不利于實現環境福利。

　　行政機關對生產者不采取干預政策，包括不對其提起民事訴訟，從而生產者避免承擔違法成本。污染者將轉嫁的部分成本作為尋租成本，去租金外其還能獲得收益。尋租不僅能夠導致行政效率低下，影響行政決策、執行，也會妨礙行政機關提起環境公益訴訟。

　　2、行政機關提起環境公益訴訟可能導致行政執法不力，依賴訴訟。

　　賦予行政機關訴訟主體資格，有可能使行政機關怠于行使職權，將行政職責轉移至司法機關。在提起環境公益訴訟之前，行政機關應該充分有效行使職權。行政機關采取相應行政手段后無法達到行政目的，此時行政機關便可以向法院提起民事環境公益訴訟，為環境公共利益而訴。[5]結尾。

　　環境公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益，實現社會福利。波斯納主張任何法律條款的正當性都必須以經濟上的合理性為基礎[。6]在環境問題日益嚴重，威脅到人類生存和發展的背景下，其他手段又不足以有效解決環境問題，環境公益訴訟作為解決環境問題的工具而產生。環境公益訴訟制度的發展完善應從我國的國情出發，考慮司法現狀和行政管理體制。與其他訴訟主體相比，行政機關有著職能優勢，在經濟后盾、信息獲取、專業人才、訴訟效率、執行等方面優越于公民、組織。行政機關提起環境公益訴訟的成本較低，能夠提高解決環境污染的效率，保護環境公共利益。但是，行政機關的體制容易產生污染者“尋租”和行政不作為的現象。這將阻礙環境公益訴訟，是行政機關提起環境公益訴訟亟待解決的問題。行政機關被賦予公益訴訟資格，公益訴訟將面臨的難題：如何監督行政機關，使環境公益訴訟遠離尋租?如何督促行政機關積極維護環境公共利益，采取適當的行政手段或提起公益訴訟?尋租和不作為的癥結在于行政機關的自由裁量權。限制行政機關權力，監督規范其自由裁量是落實行政機關訴訟職權的的下一個重要課題。

　　參考文獻。

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　　[4] 盧現祥 朱巧玲。新制度經濟學[M]。北京：北京大學出版社，2007：315頁。

　　[5] 王燦發。 中國環境公益訴訟的主體及其爭議[J]. 國家檢察官學院學報，2010，1(83)：3-6.

　　[6] 盧現祥 朱巧玲。新制度經濟學[M]。北京：北京大學出版社，2007：222頁。

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