摘要:當前，土壤污染對我國人體健康、經濟生產、生態環境等造成多種危害，并且問題日益突出，引起了社會各界的廣泛關注。我國開展土壤污染防治工作相對較晚，尚未形成完整的法律制度體系進行規范。本文立足于土壤污染的現狀，從土壤污染的概念、來源出發，對現有相關法律規范進行梳理、分析，就土壤污染防治法律制度體系的構建提出了初步見解。

　　關鍵詞:土壤污染防治,質量評估,監測預警,法律制度

　　一、我國土壤污染問題

　　(一)國土污染現狀

　　隨著工業時代的到來，人類對土地資源開發的速度迅速加快，人們在利用土地資源進行生產生活的同時，大量排放工業廢水、施用化肥農藥、遺留礦渣廢棄物，造成了土壤的污染，使土壤的物理、化學和生物學性質惡化，影響植物正常生長，通過食物鏈危害人體健康。土壤污染造成環境損害以致危害人體健康的事故頻繁發生，研究土壤污染防治已經刻不容緩

　　(二)土壤污染的相關概念

　　要想有效地防治土壤污染，首先必須明確土壤污染的相關概念。

　　土壤一詞在世界各民族語文字中都可以找到，在我國的歷史中更是源遠流長。早在周朝時代，我國勞動人民就已經認識了“土壤”的實質，《周禮》指出“萬物自生焉則曰土”，“以人耕而樹藝焉則曰壤”。現代土壤學將其定義為：土壤是發育于地球陸地表面的能夠生長植物的疏松多孔結構表層。②土壤污染(soil pollution)是一個產生較晚的概念，許多專家學者做出了相關的研究，并取得了階段性成果。有學者認為，土壤污染就是指人為因素有意或無意地將對人類本身和其他生命體有害的物質施加到土壤中，使其某種成分的含量明顯高于原有含量，并引起現存的或潛在的土壤環境質量惡化的現象。③亦有學者認為，土壤污染是指人類通過生產活動從自然界獲得資源和能量，最后再以“三廢”形式排入環境，進入土壤的污染物積累到一定程度，影響或超過了土壤的自凈能力，引起土壤質量惡化的現象。④上述幾位學者都是從土壤學的角度來分析土壤污染，然而這是一個涉及多門學科的問題，理應從土壤學、生態學、經濟學、法學和社會學的角度進行綜合性思考和定義。

　　基于該問題的復雜性，英國環境污染皇家委員會(RCEP)指出，土壤污染是指人類活動引起的物質和能量輸入土壤，并引起土壤結構或“和諧”受到損害，人體健康、社會經濟和國家安全受到影響。土壤一旦被污染，就會通過食物鏈和生態環境直接或間接地影響、甚至危害人體生活健康、社會經濟發展以及國家的安全，因此，土壤污染不應簡單地理解為一種環境污染現象，它應該作為一種具有現實危害性的社會現象而受到國家法律的嚴格限制和規范，成為法律的調整對象。

　　二、我國土壤污染防治的立法及其缺陷

　　目前，我國盡管沒有專門的《土壤污染防治法》，但是在現有的法律規范中已經涉及土壤污染防治問題。比如《環境保護法》第20條規定：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降化和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展。” 《農藥管理條例》第25條規定：“使用農藥應當遵守農藥防毒規程，正確配藥、施藥，做好廢棄物處理和安全保護工作，防止農藥污染環境和農藥中毒事故。”《土地復墾規定》第2條規定：“對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使用使其恢復到可供利用狀態的活動。”此外，《水土保持法》、《土地管理法》、《土壤質量標準》、《固體廢棄物污染環境防治法》等法律法規也涉及到土壤污染防治問題。

　　然而，上述法律規范中對土壤污染防治問題的規范都比較零散且不系統，導致無論在立法方面，還是在執法方面，都存在許多缺陷，缺乏可操作性，效果欠佳，遠達不到安全、有效防治土壤污染的目的。歸結起來，我國目前關于土壤污染防治的立法存在以下問題：

　　(一)立法目的模糊

　　針對土壤污染問題，現有的立法顯得目的很模糊，缺乏明確的目標。較之水體污染防治、大氣污染防治、固體廢棄物污染防治、農藥污染防治，我國環境保護部門與立法機構對土壤污染防治的認識尚不夠清晰和深入，缺乏用發展和聯系的觀點分析問題，忽視了土壤污染防治對我國生態安全、人體健康、社會經濟、甚至國家穩定的巨大危害性，缺乏對土壤污染防治相關行為和后果的規范和限制。如《環境保護法》⑥只是籠統地提出了防治土壤污染的要求，在整部法律中并沒有相關章節或條文對其進行具體、詳細的規制。此外，在眾多的法律法規中沒有一部能夠專門用于調整土壤污染防治現象。《固體廢棄物污染環境防治法》⑦立法目的是防治固體廢物污染環境，促進清潔生產和循環經濟。《水土保持法》⑧為預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害。《農藥管理條例》⑨為了加強對農藥生產、經營和使用的監督管理，保證農藥質量，保護農業、林業生產和生態環境，維護人畜安全。不難想象，據此對土壤污染防治進行規制，保障土壤不受污染、維護其生態平衡的目的勢必難以實現。

　　(二)法律調整對象范圍狹窄

　　縱觀上述立法，就其調整對象和范圍而言，其調整的范圍主要包括固體廢棄物、農藥化肥、放射性物質、危險化學品，沒有考慮到其它可能污染土壤的物質和行為，如城市建筑垃圾、飄塵、酸雨、不合理生產行為等，更進一步分析，立法者沒有考慮到土壤污染防治引起的生態失衡及其嚴重后果。土壤受到污染后，又會通過物質媒介和食物鏈將污染傳入整個生態環境(包括人類社會)，因此，對土壤污染所造成的危害后果也必須進行立法調整。此外，當前立法主要是針對已產生的污染進行調整，然而一些潛在污染物雖然眼前沒有造成污染，但是在將來可能會爆發污染的后果，現有法律沒有充分考慮到這些潛在的危害。因此，根據上述立法來防治土壤污染必然會存在漏洞，不足以應對當前嚴峻的土壤污染問題。

　　三、土壤污染防治法律制度體系的構建

　　(一)確立科學的立法目的

　　任何一個國家的法律制度建設，都關系到其國家全局利益、長遠利益和根本利益，關系到國家的發展走向和未來前景，⑩完善的法律制度體系是預防和治理土壤污染的前提和基礎，而立法目的作為整個法的內在精神與靈魂，統帥和制約著法的具體內容。當前資源環境可持續發展立法觀，已將立法傾向轉移到“預防優先”上來，要求立法應具有超前意識，應重視科學預測，突出預防原則，著眼于后代和可持續發展。土壤污染防治立法必須以環境生態價值觀和可持續發展觀作為理論基礎和指導思想，重視土壤污染防治對維持生態平衡和保持可持續發展的功效。

　　研究表明，土壤污染的危害是復雜多樣的，它不僅破壞經濟生產，危害人體健康，加速物種滅絕，甚至威脅國家安全。為了安全、有效、迅速地預防和控制土壤污染，把土壤污染的危害降到最低限度，必須要以科學的發展觀、和諧觀為指導，立足于保護整體生態環境的高度，從維持土壤生態系統平衡、保障經濟社會可持續發展的角度確立土壤污染防治立法目的。筆者建議，進行《土壤污染防治法》立法時，可以將“保證土壤環境質量、維持土壤生態平衡、保障經濟和社會可持續發展”作為其立法目的，實現人口、社會、經濟、資源、環境的協調可持續發展，從而順應環境法的立法趨勢。

　　(二)建立統一、明確的監督管理機構

　　在環境保護領域，我國實行分部門、分級別的管理體制，并建立了一個嚴密的保護網，但這種管理體制不能適應當前土壤污染防治的特殊要求，例如，土地管理方面，我國長期以來實行土地使用審批管理與土壤污染防治分離的體制，土地管理行政部門負責土地審批，環保行政部門負責治理，這勢必會造成權利義務失衡和權力橫向分割的弊端。所以客觀情況要求必須建立一個級別較高的專項機構，負責全國土壤污染防治工作，從而打破區域、部門的界限，進行統一協調管理。

　　(三)貫徹土壤環境質量評價制度

　　環境質量評價是世界各國環境保護的一項重要制度，在構建土壤污染防治法律制度體系過程中可引入該制度，制定具體的土壤環境質量評價制度，通過調查、評價，搞清楚區域土壤的質量狀況和污染程度，了解土壤質量的變化趨勢，為開展土壤污染預警、制訂污染綜合治理方案提供可靠的依據。我國曾于1995年頒布了《土壤質量環境標準》，誠然該制度為我國土壤污染防治工作提供了重要的依據，然而效果不佳。一方面，標準滯后于現實情況。該標準頒布于1995年，經過十多年的變化，我國的土壤環境污染進一步惡化，且隨著人們環境意識的增強，對土壤環境質量要求的標準也有所提高。另一方面，評估對象范圍狹窄。該標準僅針對農業及自然保護區土壤，城市及工業、礦山土壤環境質量目前是參照農業及自然保護區 = 2 \* ROMAN II級標準進行衡量，不能滿足我國土壤多樣化的特點。

　　四、結語

　　作為一種稀缺性資源，土壤是國家可持續發展的基礎，是人類社會不斷進步的物質保證，土壤污染所帶來的一系列危害成為世界性的環境問題，防治土壤污染、保護有限的土壤資源也成為我國當前環境保護的一個重要內容。面對土壤污染日趨嚴峻的新情況，立法機關應當盡快制定《土壤污染防治法》，以規范相關法律行為;同時要立足于國內各級環境保護部門與地方政府及其相關部門的密切合作，在現有法律規范的基礎上積極進行土壤污染防治;還要加強國際交流與合作，以科學的發展觀指導防治工作，在危機中尋求解決之道，實現資源環境與經濟、社會的和諧發展。

　　參考文獻：

　　[1]駱世明：《農業生態學》，北京，中國農業出版社北京，2001版，第16頁

　　[2]方如康 主編：《環境學詞典》，科學出版社北京，2003年，第56頁。

　　[3]方如康 主編：《環境學詞典》，科學出版社北京，2003年，第65頁。