我國航空救援存在問題十分突出，本篇發(fā)表在《飛機設(shè)計》上的論文探索我國航空救援發(fā)展前景。《飛機設(shè)計》(雙月刊)創(chuàng)刊于1980年，由沈陽飛機設(shè)計研 究所主辦自然科學(xué)技術(shù)類刊物。主要介紹有關(guān)軍用、民用、航天飛機的總體、結(jié)構(gòu)、強度、空氣動力、動力裝置、儀器儀表、雷達(dá)、通訊導(dǎo)航、電子電氣、環(huán)控救 生、火控系統(tǒng)、電子對抗、自動控制、可靠性、維修性與安全性、航空武器系統(tǒng)、地面保障設(shè)備、金屬與非金屬材料、復(fù)合材料、機載設(shè)備、飛行模擬、系統(tǒng)仿真、 計算機輔助設(shè)計等方面的論文和最新科研成果和飛機有關(guān)的工藝、材料、試驗、試飛及科研管理、質(zhì)量管理等方面的新成果、新方法。有關(guān)國內(nèi)、外和飛機有關(guān)的新 技術(shù)、新理論、綜述、消息、動態(tài)等。

　　摘要：雖然我國航空救援起步較早，但缺乏管理和組織體系，至今發(fā)展緩慢。應(yīng)盡快建立完整的航空救援管理體系和應(yīng)急預(yù)案體系，明確組織機構(gòu)，完善航空救援相關(guān)的法律法規(guī)，大力發(fā)展航空救援相關(guān)產(chǎn)業(yè)，逐步整合軍民力量，建立一體化的航空救援體系。

　　關(guān)鍵詞：航空救援;體系;管理機構(gòu);應(yīng)急預(yù)案

　　一、國外航空航空救援的現(xiàn)狀

　　航空救援在世界主要國家進入了實用階段，面對重大災(zāi)難.如切爾諾貝利核泄露、阪神地震、卡特里娜颶風(fēng)(謝智輝.2008)等，航空救援顯示了巨大的作用。

　　世界各主要國家根據(jù)各自不同的國情.紛紛建立了較為完善的航空救援體系，總結(jié)各國的情況，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個特點：

　　1.通用航空器的數(shù)量多。據(jù)2005年統(tǒng)計(陳廣仁，2009)，全球投入使用的通用航空器約有32萬架，主要分布在美國21.9萬架、加拿大 2.87萬架、澳大利亞1.09萬架、俄羅斯1.04萬架等國家，其數(shù)量占民用飛機總數(shù)的近90%。而截止2007年，中國通用航空機只有801架(飛機 677架、直升機124架).通用航空發(fā)展落后。

　　2.重大災(zāi)害的航空救援都是由軍隊和民間組織共同完成。從切爾諾貝利核電站，到美國“卡特里娜颶風(fēng)”，每場重大災(zāi)害的航空救援都是由軍民合作完成的.沒有哪個組織或部門只依靠自身的力量能單獨完成重大災(zāi)害的救援。

　　3.出臺救災(zāi)法案、對航空器救災(zāi)進行規(guī)范。1992年，美國出臺了《美國聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》，規(guī)定了政府部門、軍隊、社會團體與公民應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。美國國會在2000年10月30日修訂的《美國聯(lián)邦災(zāi)難救濟和突發(fā)事件救助法》規(guī)定，當(dāng)遇到重大災(zāi)難時，總統(tǒng)可以命令所有聯(lián)邦機構(gòu).無論有償還是無償，利用包括補給在內(nèi)的各種資源來支援各州和地方政府的救援活動。

　　二、我國航空救援存在的問題

　　經(jīng)過長期發(fā)展，我國已逐漸形成了“以軍隊為主，民航為輔”的航空救援主體。2008年5月12日，四川汶川縣發(fā)生里氏8.0級強震，軍隊出動飛機 190架，飛行近6 000架次，轉(zhuǎn)運物資近7000噸，人員近3萬人次：民航出動飛機200余架，飛行1200架次，轉(zhuǎn)運物資15 000余噸，人員37 000人次;通航出動38架次，飛行1 032架次，轉(zhuǎn)運物資近800噸，人員近3 300人次(于耕，2009)。汶川大地震中，軍隊航空、民用航空和通用航空首次聯(lián)合參與了整個救災(zāi)行動，救援成績雖然顯著，但也暴露了大量的問題。

　　1.航空救援體制缺失.我國應(yīng)急管理體系的核心是“一案三制”，“一案”即應(yīng)急預(yù)案，“三制”即法制、體制、機制。目前，我國的航空救援還沒有專門的應(yīng)急預(yù)案;航空救援法制不完善：航空救援體制缺失，救援行動的開展從組織機構(gòu)到管理機構(gòu)都具有很強的臨時性。

　　2.過于依賴軍隊，專業(yè)救援隊伍缺乏。由于自然災(zāi)害防御和國防活動的相似性，軍隊歷來是我國應(yīng)急救援的主力軍.但作為國家的武裝力量，軍隊的主要職能是保家衛(wèi)國，訓(xùn)練備戰(zhàn)，并不是災(zāi)害救援。首先，軍隊參加救援往往缺乏專業(yè)的救援設(shè)備和技術(shù)，沒有經(jīng)過復(fù)雜的救援訓(xùn)練，即使快速到達(dá)災(zāi)區(qū)，若果面對難度大的施救任務(wù)時，也難以開展有效行動。軍航直升機物資空投高度50米，民航可降至5米—10米的高度空投(唐繼龍，2008)，更好保證了物資和藥品的完好。其次，從經(jīng)濟的角度思考，軍隊中如果過多配備救援人員、設(shè)備和物資，頻繁參與救災(zāi)，分散了國防資源，增加了國防的成本。

　　3.短距離救援能力不足的問題十分突出。

　　(1)直升機數(shù)量稀少。截止2006年，全球軍、民用直升機53 259架，其中美國12 429架、俄羅斯2 959架、加拿大l 800架、澳大利亞1 200架(架數(shù)的數(shù)據(jù)來源：Jane´sHelicopter Market and Systems，2006)，直升飛機是國際公認(rèn)的最有效的航空救援工具.但是參加此次汶川地震救災(zāi)的軍民航直升機總數(shù)只有約120架。

　　(2)大型、專業(yè)救援直升機匱乏。一架M1-26直升機最大商載荷當(dāng)于約4架M1-171，達(dá)20噸，一次可裝載105人，但目前國內(nèi)只有1架。此次地震中，多次執(zhí)行全天候精確救援任務(wù)的直升機是超級美洲豹EC225，這種世界最先進的救援直升機目前國內(nèi)也只有4架。

　　(3)救援風(fēng)險大。多數(shù)直升機駕駛員沒有受過專業(yè)救援訓(xùn)練，在復(fù)雜氣象條件下遂行救援任務(wù)風(fēng)險特別大。5月31日下午.軍航一架米-171直升機執(zhí)行任務(wù)后返回途中，在汶川縣映秀鎮(zhèn)附近.因局部天氣變化突遇低云大霧和強氣流，于14時56分失事。

　　4.臨時指揮協(xié)調(diào)矛盾多。地震發(fā)生后，在成都先后集結(jié)了陸航、空軍、民航和通航的200多架30多種型號的飛機.航空救援由臨時成立的成都軍區(qū)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部指揮.民用直升機在災(zāi)區(qū)的飛行管制及執(zhí)行任務(wù)，由軍方負(fù)責(zé)直接指揮。由于軍民航之間平時的聯(lián)合演練少，這種臨時性的組織協(xié)調(diào)難免產(chǎn)生問題。

　　三、發(fā)展我國航空救援事業(yè)的思考

　　l.建立管理體制。我國的航空救援機制不靈活，一遇重大災(zāi)害.各地方缺乏能夠自動響應(yīng)的常備機制，只能向中央求援.而航空救援管理機構(gòu)往往救災(zāi)時臨時組建，救災(zāi)完成后則解散.以下提出三種類型的體制作為建立我國航空應(yīng)急救援體制的參考：

　　(1)由國家政府機關(guān)設(shè)立專門的航空救援機構(gòu)，對全國的軍、民航空救援實施統(tǒng)一的管理。沒有任何國家的航空救援機構(gòu)能夠直接調(diào)用全部軍、民用航空器，但有的可以根據(jù)不同的災(zāi)害狀態(tài)，調(diào)用部分軍用資源。例如，美國政府在“911”事件后，于2002年成立了國土安全部，下屬22個聯(lián)邦機構(gòu)，其中包括 FEMA和美國海岸警衛(wèi)隊，它能夠調(diào)動美國海岸警衛(wèi)隊的航空器資源。俄羅斯設(shè)有航空及航空救援技術(shù)局.將航空應(yīng)急救援作為獨立、專業(yè)的部門編入緊急狀態(tài)部內(nèi)，當(dāng)遇到突發(fā)公共事件時，內(nèi)務(wù)部、國防部或內(nèi)衛(wèi)部隊必須協(xié)助緊急狀態(tài)部。

　　(2)由軍隊和民間分別成立航空應(yīng)急救援組織，分屬各自主管機構(gòu)管理.行動時由應(yīng)急救援指揮中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)度。例如，德國的全國空中醫(yī)療救援網(wǎng)絡(luò) (Karsten Rein-hardt，2000)擁有49個救援站，分屬4個機構(gòu)主管，分別是：德國內(nèi)務(wù)部、德國汽車俱樂部、德國武裝部隊和一個私人公司，在德國境內(nèi)的任何一點，15分鐘內(nèi)都可以得到國家的航空救援服務(wù)。

　　(3)政府沒有成立航空救援管理機構(gòu)，救災(zāi)主要依托大量民間專業(yè)航空救援隊開展。例如，瑞士航空救援服務(wù)隊.是一個隸屬瑞士紅十字會的非盈利性慈善組織，為瑞士全境提供醫(yī)療救護。捷克在成立了“直升機緊急醫(yī)療救護中心”，全國共設(shè)10個分中心，由衛(wèi)生部提供資金。

　　目前.美國和俄羅斯是航空應(yīng)急救援水平最高的兩個國家，處于世界領(lǐng)先地位，不論從國土面積還是綜合國力來講，都對我國最有借鑒意義。而借鑒德國、瑞士等國家的經(jīng)驗.也對我國航空救援省、市級的救援機構(gòu)的發(fā)展有促進作用，所以本文參考這些先進國家的航空救援體制，并結(jié)合我國的現(xiàn)狀特點，提出我國航空救援管理體制建設(shè)構(gòu)想：

　　建立三級管理機構(gòu)(如圖1)：組建管理全國航空救援的“總部”機構(gòu)，由政府、軍隊相關(guān)部門參與組建，可根據(jù)需要調(diào)用民間和部分軍隊的航空資源： “總部”下設(shè)“區(qū)域管理部門”，負(fù)責(zé)一定范圍內(nèi)(省或市)的航空救援，協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)所有的基層航空救援機構(gòu)(擁有航空救援能力的組織、機構(gòu)，如陸軍航空兵、專業(yè)飛行救助隊、配備直升機的消防隊、醫(yī)院、公司等);基層航空救援機構(gòu)負(fù)責(zé)具體的救援任務(wù)實施。

　　“總部”的主要職能：組織、指揮、協(xié)調(diào)重大災(zāi)害事故的航空救援：制定國家航空救援計劃，主要包括：重特大災(zāi)害航空救援計劃、跨區(qū)域航空救援計劃、跨區(qū)域訓(xùn)練計劃等：編制國家航空救援預(yù)算;劃分全國航空救援責(zé)任區(qū)域，建立區(qū)域管理機構(gòu)：參與制定國家航空救援的發(fā)展規(guī)劃：開展國際和地區(qū)間的合作。

　　“區(qū)域管理機構(gòu)”的主要職能：組織、指揮、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)災(zāi)害事故的航空救援：制定轄區(qū)內(nèi)航空救援計劃，主要包括：一般災(zāi)害事故航空救援計劃、重大災(zāi)害事故航空救援計劃、多機場訓(xùn)練計劃等;編制轄區(qū)內(nèi)航空救援預(yù)算;劃分轄區(qū)內(nèi)所屬航空救援機構(gòu)的責(zé)任區(qū)域。

　　“基層航空救援機構(gòu)”的主要職能：組織、實施救援飛行：制定救援飛行計劃：組織、實施日常救援訓(xùn)練。

　　2.建立應(yīng)急預(yù)案體系，明確各級反應(yīng)機制。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的框架內(nèi)，依據(jù)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)制定相應(yīng)級別的《航空救援應(yīng)急預(yù)案》。

　　(1)建立預(yù)案體系，嚴(yán)格分類分級。建立完整的航空應(yīng)急救援預(yù)案體系應(yīng)包括：①國家航空救援總體應(yīng)急預(yù)案，屬于全國航空救援預(yù)案體系的總綱，是對航空救援的規(guī)范性文件。②航空救援專項應(yīng)急預(yù)案，由航空救援有關(guān)管理部門為應(yīng)對某一類型或幾種類型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。我國突發(fā)公共事件分為四大類四個級別，各層級管理部門可制定與之對應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。③航空救援部門應(yīng)急預(yù)案，由航空救援關(guān)部門根據(jù)航空救援總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和部門職責(zé)為應(yīng)對突發(fā)公共事件制定的預(yù)案。

　　(2)突出工作重點，完善運行機制。航空救援的工作重點或者說最終目標(biāo)就是要安全快速地?fù)尵热嗣竦纳�命財產(chǎn)，同時也要確保施救者的安全，這就需要一套完善的運行機制作保障。①完善預(yù)警機制，建立預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，開展風(fēng)險評估，盡早發(fā)現(xiàn)，盡早報告，盡早處置。②應(yīng)急處置過程中要包含信息報告、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急結(jié)束四個主要步驟。③應(yīng)急保障過程中主要做好人力資源、裝備器材、后勤供應(yīng)三方面的工作。

　　(3)要有指導(dǎo)性和可操作性。航空救援預(yù)案不僅要指出做什么，而且要指出如何去做，要有可操作性。以直升機救。援為例，必須明確的問題有：受災(zāi)面積、受災(zāi)人數(shù)與救援航線的關(guān)系：派出多少架，何種類型的直升機;應(yīng)急航線的布置：應(yīng)急機場的位置：懸停、降落地點的選擇等。

　　(4)建立基層航空救援應(yīng)急預(yù)案。加強基層航空救援機構(gòu)的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，把基層預(yù)案的編制做細(xì)致、做深入，成為整個航空救援應(yīng)急預(yù)案體系堅固的根基。

　　3.整合航空裝備資源。硬件建設(shè)方面，雖然軍隊、航空公司、通用航空和一些民間組織相互間沒有隸屬關(guān)系，但裝備卻有一大部分可以通用，比如：機場、飛機、通訊設(shè)備、指揮系統(tǒng)、后勤保障系統(tǒng)等。將這些資源的實時情況，編入相應(yīng)的信息系統(tǒng)，以便查詢，災(zāi)害發(fā)生時，在新的指揮體系下，以安全、快速為原則，合理規(guī)劃，統(tǒng)籌調(diào)配，最大效率得利用各種設(shè)備，避免重復(fù)建設(shè)，減少浪費。

　　同時加強大型運輸機和直升機的制造，解決航空器數(shù)量和運力不足的“硬傷”。中國國防部外事辦公布的數(shù)據(jù)顯示.我國陸軍航空兵只擁有近五百架直升機，約為美國直升機總數(shù)的十分之一：民用直升機約200架，約為美國的六十分之一。按照2006年直升機架數(shù)與百萬人口比值的世界平均水平計算.我國應(yīng)擁有直升機近6 200架，缺口近6 000架。

　　軟件建設(shè)方面，加強航空救援的信息系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)仿真系統(tǒng)以及智能調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，從而減少人為決策產(chǎn)生的失誤.減小人工調(diào)度的失誤率，避免類似汶川地震救援中出現(xiàn)的軍民航矛盾和沖突，提高航空救援的整體效能。

　　4.整合人力資源。從學(xué)校培養(yǎng)和改為培訓(xùn)兩方面人手.加強專業(yè)救援人才的培養(yǎng)和訓(xùn)練，盡快改變我國航空救援人才奇缺和救災(zāi)過于以來軍隊的現(xiàn)狀。比如，幾所航空類的高校建立航空救援相關(guān)的專業(yè)，培養(yǎng)初級人才;進入工作崗位后.軍民航空系統(tǒng)定期組織專業(yè)培訓(xùn)，建立職稱制度等。

　　5.完善法律法規(guī)。建立一體化的航空應(yīng)急救援體系的過程.會產(chǎn)生新的各種機構(gòu)、組織。這些機構(gòu)和組織的行動范圍往往跨越政府、軍隊、民間和其它組織，為避免這過程種產(chǎn)生的法律問題。比如，美國聯(lián)邦航空局于1998年頒布了有關(guān)“利用直升機和傾轉(zhuǎn)旋翼機開展救災(zāi)的計劃”的咨詢通告.為參與救災(zāi)的這類航空運行提供了明確的運行指導(dǎo)。類似的，我國可出臺相應(yīng)的法律對各類航空器救災(zāi)涉及的計劃制定、通信方式、著陸區(qū)條件等作規(guī)定，以避免可能出現(xiàn)的糾紛。

　　所以.我國有必要出臺與航空救援管理體系、運行體系相配套的法律法規(guī)，明確各機構(gòu)、組織之間的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，使航空救援有法可依，逐步形成完整的航空救援法律體系。