摘要：目前有關土地征收補償制度的規定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據該條的規定，征收土地按照被征收土地的原用途進行補償，補償費用一般包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費四項內容，其中土地補償費和安置補助費的補償數額按照該土地被征收前三年平均年產值的倍數進行測算，總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍;被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，則由各省、自治區、直轄市規定。

　　關鍵詞：征地補償,方式,程序

　　從法律的規定和征地實踐來看，根據土地原用途的產值數倍法測算補償機制僅限于補償與被征收土地直接相關的經濟損失，而對與被征收土地間接相關的一切附帶損失則不予補償，因此相較于農民因征地所遭受的全部損失而言，是一種不完全補償。這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平。由征地補償制度的不公所導致的失地農民生存狀況惡化、群體上訪事件激增，已嚴重影響社會的穩定發展;另一方面由于補償費用過低間接刺激了農村土地黑市的發展，并導致土地征收后的利用效率低下，以致出現“征而不用”、“多征少用”、“征而遲用”的現象，造成耕地資源的浪費。因征地補償問題引起的糾分，主要包括以下幾種情形：(1)征地補償標準糾紛。(2)征地補償費歸屬糾紛。(3)征地補償費使用糾紛。筆者認為，要解決這一問題，必須從建立科學的征地補償方式及程序入手，嚴格依法處置，才能最大限度地避免征地補償糾紛的發生。

　　一、建立完善的土地補償方式

　　征收補償的方式是指在征收補償的過程中國家對遭受損失的農民進行補救所采取的各種形式。正確適用補償的方式對彌補受害人的損失具有重要意義。征收補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是指以金錢或實物的方式直接彌補受害人所遭受的損失，如支付補償金。間接補償是通過授予某種權利或利益，間接彌補受害人所受的損失。間接補償的方式多種多樣，如在人、財、物的調配上給予優惠，減免稅費，從生產、生活和就業等方面加以妥善的安置，解決城市戶口，在子女入學、升學方式給予照顧等等。我國目前主要采取的是生活導向性的金錢補償方式，實踐中也出現了一些新的補償方式，但這些“摸著石頭過河”的探索尚未被立法所認可。從保護失地農民權益的視角來看，目前應對農地征收的補償方式進行合理拓展，從而實現對農民的多向度、立體化的救濟。總的思路是集合直接補償與間接補償方式、兼采生活導向與就業導向安置途徑，在政府的指導下給予農民必要的自主選擇權。除了原來的金錢補償方式外，還可以考慮增加以下幾種補償方式。

　　一是留地安置方式，即征地過程中，在規劃確定的建設用地范圍內安排一定面積的建設用地給農村集體經濟組織和農民興辦企業、從事經營活動。農民可以通過在此土地上發展二、三產業和壯大集體經濟，解決部分農民的就業問題。采用留地安置方式并不意味著就不對農民進行金錢補償，而是對農民的損失劃定一定的比例，以留地作價的方式補償其中的部分損失。在村民自愿的情況下，可以允許村集體利用部分補償費用作為發展基金，在遵循城市規劃的前提下，著力發展勞動密集型的加工業和服務業，政府應在政策、資金、工商、稅務等方面提供必要的優惠和支持。

　　二是換地安置方式，即在征收一塊土地后，對農民補償另一塊相當數量和質量的土地的方式。換地安置也有多種表現方式，如“以農換商”和“以地換房”。前者是指農民的土地被征收后，政府在城鎮的商業開發地帶，給予農民一定的商鋪用地的使用權。農民可以在上面建筑商鋪進行經營或出租，這樣一來不僅解決了就業問題，也能為農民提供后續穩定的經濟來源。而后者則是指以土地作價的方式對農民以城鎮住房的方式進行安置，這種方式主要適用于因城市化征地而失去住所的農民，當然這其中還會涉及到很多技術性問題，但也應該是能集中智慧加以解決的。

　　三是工作安置方式，主要是指招工安置，即由政府或用地單位對于被征地農民有計劃地安排其就業。這種主要適用于企業因生產需要建設用地的情況，如建設大型工業項目需要征收農地，而項目建設過程和建成后會需要大量工人，這種情況下，可以在對失地農民進行必要培訓和考核，錄用其為企業的員工，享受與正式員工同等的待遇。而對于上了年紀的農民，考慮到其特殊情況，則可以安排到后勤崗位上去。盡管工作安置方式實施起來會有一定難度，但從解決失地農民的就業、維護社會的穩定的視角來看，仍是一種較為妥善的補償方式。

　　四是社會保障安置，又稱“以土地換保障”，是指在農地被征收后，政府不再向農民支付全額補償費用，而是將部分補償費用用來為農民繳納一定年限的社會保險費用。由勞動保障部門與農民簽訂合同，對符合條件的人員建立社會保險個人賬戶，到一定的年齡后，定月發放養老金。目前，社會保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實施的《物權法》第42條明確規定，征收集體所有的土地，要安排被征地農民的社會保障費用，相比《土地管理法》來說，是一個可喜的進步。今后應將確保社保資金足額到位和規范社保資金的管理作為社會保障安置方式工作的重中之重。

　　二、建立完善的征地補償的程序與救濟途徑

　　完善的補償程序與救濟機制是農民獲得公平補償的重要保證。從各國的立法例來看，一般都針對國家征收權行使的不同階段設置相應的救濟途徑，征收補償的程序和救濟途徑并非涇渭分明。具體到我國，盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規定》對征收補償的程序做了相應的規定，但是在實踐中還是存在一些問題，如補償過程中政府往往只是同農村集體經濟組織的個別領導接觸，而未廣泛聽取廣大農民的意見，使得被征地農民補償標準、安置方式提出意見的權利幾乎被全部剝奪。有鑒于此，我們必須進一步完善征地補償的程序、強化對農民補償糾紛的救濟。

　　征收補償程序應遵循兩個基本理念：一是應增強補償過程的公開性與透明度;二是補償應遵循時效原則，防止補償久拖不決，從而給被補償人的生活、工作帶來困難。在此基礎上，應進一步完善征收補償的各個環節：(1)發現補償通知并予以公告。一旦批準征收農地的決定作出，有關機關必須將征地決定在合理的時間內進行公告，在公告期間必須完成補償權利人的登記工作并應聽取他們的意見。(2)提出初步的補償方案。補償方案先由有關機結合補償權利人的意見，綜合考量各種因素后擬定，應就補償范圍、補償方式等問題做出詳細的說明。對此補償方案亦應進行公告。(3)組織聽證。實踐中農民囿于權利意識不強和維權能力的欠缺，很少有人就補償、安置方案的事項提出聽證要求。為充分維護被征地農民的權益，此時應由有關機關主動依職權進行聽證。經過聽證，發現確需修改征地補償和安置方案的，應當依法對征地方案進行修改。如果聽證過程中達成補償協議則進入給付環節。(4)導入裁決程序。倘若經由聽證仍不能達成補償協議，則應由中立的第三方裁判機構對補償方案作裁決。此處的裁決應包括行政程序與司法程序，且應遵循司法最終的原則。(5)補償給付環節。由補償義務機關主體依照補償協議或最終的裁決方案對失地農民進行補償給付。在給付過程中要盡可能地采取人性化的方式來滿足農民的利益訴求。