摘要：目前有關(guān)土地征收補償制度的規(guī)定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據(jù)該條的規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途進(jìn)行補償，補償費用一般包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費四項內(nèi)容，其中土地補償費和安置補助費的補償數(shù)額按照該土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行測算，總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍;被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，則由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

　　關(guān)鍵詞：征地補償,方式,程序

　　從法律的規(guī)定和征地實踐來看，根據(jù)土地原用途的產(chǎn)值數(shù)倍法測算補償機制僅限于補償與被征收土地直接相關(guān)的經(jīng)濟損失，而對與被征收土地間接相關(guān)的一切附帶損失則不予補償，因此相較于農(nóng)民因征地所遭受的全部損失而言，是一種不完全補償。這種不完全的補償制度對于農(nóng)民而言極具不公平。由征地補償制度的不公所導(dǎo)致的失地農(nóng)民生存狀況惡化、群體上訪事件激增，已嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定發(fā)展;另一方面由于補償費用過低間接刺激了農(nóng)村土地黑市的發(fā)展，并導(dǎo)致土地征收后的利用效率低下，以致出現(xiàn)“征而不用”、“多征少用”、“征而遲用”的現(xiàn)象，造成耕地資源的浪費。因征地補償問題引起的糾分，主要包括以下幾種情形：(1)征地補償標(biāo)準(zhǔn)糾紛。(2)征地補償費歸屬糾紛。(3)征地補償費使用糾紛。筆者認(rèn)為，要解決這一問題，必須從建立科學(xué)的征地補償方式及程序入手，嚴(yán)格依法處置，才能最大限度地避免征地補償糾紛的發(fā)生。

　　一、建立完善的土地補償方式

　　征收補償?shù)姆绞绞侵冈谡魇昭a償?shù)倪^程中國家對遭受損失的農(nóng)民進(jìn)行補救所采取的各種形式。正確適用補償?shù)姆绞綄�彌補受害人的損失具有重要意義。征收補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是指以金錢或?qū)嵨锏姆绞街苯訌浹a受害人所遭受的損失，如支付補償金。間接補償是通過授予某種權(quán)利或利益，間接彌補受害人所受的損失。間接補償?shù)姆绞蕉喾N多樣，如在人、財、物的調(diào)配上給予優(yōu)惠，減免稅費，從生產(chǎn)、生活和就業(yè)等方面加以妥善的安置，解決城市戶口，在子女入學(xué)、升學(xué)方式給予照顧等等。我國目前主要采取的是生活導(dǎo)向性的金錢補償方式，實踐中也出現(xiàn)了一些新的補償方式，但這些“摸著石頭過河”的探索尚未被立法所認(rèn)可。從保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的視角來看，目前應(yīng)對農(nóng)地征收的補償方式進(jìn)行合理拓展，從而實現(xiàn)對農(nóng)民的多向度、立體化的救濟。總的思路是集合直接補償與間接補償方式、兼采生活導(dǎo)向與就業(yè)導(dǎo)向安置途徑，在政府的指導(dǎo)下給予農(nóng)民必要的自主選擇權(quán)。除了原來的金錢補償方式外，還可以考慮增加以下幾種補償方式。

　　一是留地安置方式，即征地過程中，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營活動。農(nóng)民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和壯大集體經(jīng)濟，解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。采用留地安置方式并不意味著就不對農(nóng)民進(jìn)行金錢補償，而是對農(nóng)民的損失劃定一定的比例，以留地作價的方式補償其中的部分損失。在村民自愿的情況下，可以允許村集體利用部分補償費用作為發(fā)展基金，在遵循城市規(guī)劃的前提下，著力發(fā)展勞動密集型的加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，政府應(yīng)在政策、資金、工商、稅務(wù)等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。

　　二是換地安置方式，即在征收一塊土地后，對農(nóng)民補償另一塊相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的土地的方式。換地安置也有多種表現(xiàn)方式，如“以農(nóng)換商”和“以地?fù)Q房”。前者是指農(nóng)民的土地被征收后，政府在城鎮(zhèn)的商業(yè)開發(fā)地帶，給予農(nóng)民一定的商鋪用地的使用權(quán)。農(nóng)民可以在上面建筑商鋪進(jìn)行經(jīng)營或出租，這樣一來不僅解決了就業(yè)問題，也能為農(nóng)民提供后續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟來源。而后者則是指以土地作價的方式對農(nóng)民以城鎮(zhèn)住房的方式進(jìn)行安置，這種方式主要適用于因城市化征地而失去住所的農(nóng)民，當(dāng)然這其中還會涉及到很多技術(shù)性問題，但也應(yīng)該是能集中智慧加以解決的。

　　三是工作安置方式，主要是指招工安置，即由政府或用地單位對于被征地農(nóng)民有計劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設(shè)用地的情況，如建設(shè)大型工業(yè)項目需要征收農(nóng)地，而項目建設(shè)過程和建成后會需要大量工人，這種情況下，可以在對失地農(nóng)民進(jìn)行必要培訓(xùn)和考核，錄用其為企業(yè)的員工，享受與正式員工同等的待遇。而對于上了年紀(jì)的農(nóng)民，考慮到其特殊情況，則可以安排到后勤崗位上去。盡管工作安置方式實施起來會有一定難度，但從解決失地農(nóng)民的就業(yè)、維護(hù)社會的穩(wěn)定的視角來看，仍是一種較為妥善的補償方式。

　　四是社會保障安置，又稱“以土地?fù)Q保障”，是指在農(nóng)地被征收后，政府不再向農(nóng)民支付全額補償費用，而是將部分補償費用用來為農(nóng)民繳納一定年限的社會保險費用。由勞動保障部門與農(nóng)民簽訂合同，對符合條件的人員建立社會保險個人賬戶，到一定的年齡后，定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前，社會保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定，征收集體所有的土地，要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，相比《土地管理法》來說，是一個可喜的進(jìn)步。今后應(yīng)將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會保障安置方式工作的重中之重。

　　二、建立完善的征地補償?shù)某绦蚺c救濟途徑

　　完善的補償程序與救濟機制是農(nóng)民獲得公平補償?shù)闹匾�保證。從各國的立法例來看，一般都針對國家征收權(quán)行使的不同階段設(shè)置相應(yīng)的救濟途徑，征收補償?shù)某绦蚝途葷�途徑并非涇渭分明。具體到我國，盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》對征收補償?shù)某绦蜃隽讼鄳?yīng)的規(guī)定，但是在實踐中還是存在一些問題，如補償過程中政府往往只是同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的個別領(lǐng)導(dǎo)接觸，而未廣泛聽取廣大農(nóng)民的意見，使得被征地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式提出意見的權(quán)利幾乎被全部剝奪。有鑒于此，我們必須進(jìn)一步完善征地補償?shù)某绦颉�強化對農(nóng)民補償糾紛的救濟。

　　征收補償程序應(yīng)遵循兩個基本理念：一是應(yīng)增強補償過程的公開性與透明度;二是補償應(yīng)遵循時效原則，防止補償久拖不決，從而給被補償人的生活、工作帶來困難。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善征收補償?shù)母鱾�環(huán)節(jié)：(1)發(fā)現(xiàn)補償通知并予以公告。一旦批準(zhǔn)征收農(nóng)地的決定作出，有關(guān)機關(guān)必須將征地決定在合理的時間內(nèi)進(jìn)行公告，在公告期間必須完成補償權(quán)利人的登記工作并應(yīng)聽取他們的意見。(2)提出初步的補償方案。補償方案先由有關(guān)機結(jié)合補償權(quán)利人的意見，綜合考量各種因素后擬定，應(yīng)就補償范圍、補償方式等問題做出詳細(xì)的說明。對此補償方案亦應(yīng)進(jìn)行公告。(3)組織聽證。實踐中農(nóng)民囿于權(quán)利意識不強和維權(quán)能力的欠缺，很少有人就補償、安置方案的事項提出聽證要求。為充分維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，此時應(yīng)由有關(guān)機關(guān)主動依職權(quán)進(jìn)行聽證。經(jīng)過聽證，發(fā)現(xiàn)確需修改征地補償和安置方案的，應(yīng)當(dāng)依法對征地方案進(jìn)行修改。如果聽證過程中達(dá)成補償協(xié)議則進(jìn)入給付環(huán)節(jié)。(4)導(dǎo)入裁決程序。倘若經(jīng)由聽證仍不能達(dá)成補償協(xié)議，則應(yīng)由中立的第三方裁判機構(gòu)對補償方案作裁決。此處的裁決應(yīng)包括行政程序與司法程序，且應(yīng)遵循司法最終的原則。(5)補償給付環(huán)節(jié)。由補償義務(wù)機關(guān)主體依照補償協(xié)議或最終的裁決方案對失地農(nóng)民進(jìn)行補償給付。在給付過程中要盡可能地采取人性化的方式來滿足農(nóng)民的利益訴求。