內容提要: 中國農村政權組織涉黑化傾向問題普遍且嚴重。村官涉黑具有通過黑惡途徑非法操控選舉、利用職務便利攫取非法利益、使用暴力手段形成非法控制、通過利益輸送尋求政治庇護等行為特征。黑惡勢力侵蝕農村政權組織在政治經濟文化上都有著嚴重危害。農村政權組織涉黑化傾向是農村自治與民主實踐問題的縮影，國家正式控制力量勢弱與農村社會治安管理制度供給不足也是誘發這一現象的重要原因。在政治層面應改革村民自治的組織資源進行社區重建，在經濟層面應削減村委會的經濟職能發展農村經濟合作組織，在法律層面應完善村委會選舉和村民自治等法律制度并加強農村社會治安管理制度供給。

　　關鍵詞: 農村政權組織,涉黑化傾向,村民自治,國家級論文發表

　　一、問題的提出

　　中國社會正在經歷三千年歷史上前所未有的大變革，市場經濟重塑了社會的一切，包括政治生態、社會結構、社會治理模式和社會交往規則。費孝通先生筆下的“鄉土社會”[1](p.6-12)一元格局一去不返，城鄉二元結構也已發生新的變化，城市和市場在經濟上強烈輻射著鄉村。村莊呈現出生活面向的城市化、人際關系的理性化、社會關聯的“非共同體化”、村莊公共權威的衰弱化。鄉村社會正在被重塑，它被迫或帶著少許自發地向現代社會邁進。[2]與市場化的經濟體制改革相適應，11屆3中全會以后，政治體制改革向著民主和法治道路逐步推進，鄧小平在1981年11屆6中全會上提出，要在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主。由是，村民自治制度在1982年憲法中確立下來，國家體制力量在村莊一級淡出，村民委員會作為基層群眾性自治組織，集攬了村莊治理和資源分配的權力和權威。集中的權力不受約束容易滋生腐敗和越軌行為，這在近年來查處的一些腐敗大案要案中彰顯無遺。與城市中權力與資本結合不同，在實行村民自治制度的農村，權力不僅與金錢勾兌，更呈現出與暴力茍合的傾向，村官們借助暴力鞏固權力、維持秩序、攫取利益。

　　本文以“村長、村支書/黑社會”、“村官/黑惡勢力”為主題在網絡上檢索，據不完全統計，已經查處并經媒體公開報道的村官涉黑案件有五十多起，在各大網絡公共論壇上舉報的違法犯罪線索近千起。據本文在蘇北X市的調查，近年來蘇北X市檢察機關立案查處的村官涉黑案件至少有五起，接收的舉報數十起，而全國地級市有近三百個，這一數字比例放之全國就顯得頗為可觀。由于涉黑案件普遍存在保護傘，黑惡勢力能夠借助政治力量干擾案件查辦，再者刑法對黑社會性質組織要件有著嚴格的界定，涉黑案件查處和認定難度很大。結合網絡上到處可見的舉報線索，可以想見，實踐中已經發生但是未經查處的村官涉黑案件更不在少數，尚有待進一步實證調查和分析。黑惡勢力政治滲透侵蝕農村政權組織并非個別和偶然的現象。其他法學和社會學學者的研究也證明，黑社會勢力在農村開始崛起，鄉村混混和黑惡勢力的力量介入村民生活、侵入村民自治組織在當前鄉村中非常普遍，潛在影響十分惡劣和深遠。從本文搜集的案例來看，農村政權組織涉黑化傾向并不僅存于一地或者某幾個地區，而是遍布全國。不僅有東南沿海發達地區，如兩廣、江浙、海南等地;有中部地區，包括湖南、湖北、河南、河北、山西等地;還有東北西北地區;甚至連首都北京這種社會管控力量較強的地方也查處過多起村官涉黑案件。村官涉黑化傾向問題普遍且嚴重，背后存在著深厚的制度、文化等層面復雜的成因。本文以此為研究對象，以十個村官涉黑典型案件為例，透過現象背后的制度成因，剖析當代中國村民自治和民主實踐的利弊得失以及完善之策。

　　二、鄉村、村官與黑社會

　　中國14億人口中有近8億是農民。這8億農民居住在70萬個行政村，由500萬名村官進行管理。盡管我們已經基本實現了從傳統農業國向現代工業國的跨度，但農村依然是國家政權結構的基石。某種意義上而言，農村的前途和命運直接決定了國家的前途和命運。正因為此，歷屆領導人一直高度關注農村事務，強調農村發展與穩定的重要性。中國的改革首先是從農村做起的，經濟體制和政治體制兩條線皆是如此。經濟上從實行家庭聯產承包責任制開始，一直到近些年的農村稅費制度改革和新農村建設，都是要給予農村更多經濟自由、賦予農民更多發展權利、調動農民生產積極性，讓市場因素在農村經濟發展中起到主導作用。經濟上要實現自由，政治上就應當實行民主。為配合經濟上的改革，中央決定推行村民自治制度，讓農民自己管理和決定農村的事務，這樣做同樣是為了調動農民參與農村社會治理和經濟發展的主動性和創造性。中國的民主改革和實踐有其特殊性，這一點自不待言。實行基層民主、村民自治，農村事務處理、資源分配的權力實際上掌握在村官手中，農村的發展與穩定很大程度上取決于這些村官如何行使他們的權力。現如今，村官們不僅普遍貪腐而且涉黑傾向問題嚴重。農村吏治問題顯然已成肘腋之患而非疥癬之疾，其潛在影響可能還要在若干年后才能充分顯現。

　　(一)村官與黑社會性質組織的勾連形態

　　從農村政權組織與黑惡勢力的勾連形態來看，村官涉黑主要有以下三種類型：

　　1.“由紅變黑型”，由村官蛻變成黑社會性質組織頭目。晚清著名小說家李伯元在《活地獄》一書中形象描繪了封建官僚的“政治追求”：“千里為官只為財”。在當代農村許多村民競選村官的用意大抵也是如此，而當權力不足以實現其目的時，就訴諸于、依附于或者委身于暴力。典型的如河南鄭州魏氏家族黑社會性質組織案。魏某某原系鄭州市某村村主任。2007年魏某某注冊成立某建筑公司并任該公司負責人。2008年國家重點工程某客運專線要從被告人所在村莊經過，魏某某便憑借其村主任身份，網羅本家族無業人員為合伙股東，有組織地實施強迫交易、聚眾擾亂社會秩序、尋釁滋事、敲詐勒索等違法犯罪活動，逐步形成了以被告人魏某某為首，家族成員為骨干和一般成員的黑社會性質犯罪組織。此外還有廣州茶葉專業批發市場黑惡勢力暴力壟斷案。廣州南方茶葉市場是全國最大的專業批發市場和集散地，市場所在地某村地區，其中三任村委書記在當選村支書后，不僅“接管”權力還“接管”了控制茶葉市場的黑社會勢力，充當黑社會勢力保護傘，欺行霸市，攫取非法利益。

　　2.“由黑變紅型”，由黑社會性質組織頭目“包裝”成村干部。這是村官涉黑的普遍形態，典型的如湖南郴州特大涉黑案陳某某黑社會性質組織案。上世紀80年代初至2008年，被告人陳某某團伙不斷網羅“兩勞”釋放人員等，以火拼、故意傷害等方式不斷吞并周邊黑惡勢力，最終形成了多達70余人、組織層級分明的特大黑社會性質犯罪組織，主要頭目是陳某某、戴某某、許某某三人。這一涉黑組織插手經濟糾紛，涉足煤礦、冶煉廠、沙場、建筑工程、公路工程等領域，串通招投標，強攬工程;同時在多個賓館、酒店、市場開設地下賭場，組織婦女賣淫，充當黑保安、收取保護費等，不斷獲取巨額經濟利益。靠“黑”起家后，陳某某團伙努力尋找政治靠山。他們不斷拉攏腐蝕干部，在當地建立起了復雜的關系網絡，并不斷向農村基層政權滲透。該組織通過暴力、賄選等手段干擾基層選舉，組織頭目都曾擔任村干部。其中，陳某某當村主任9年，戴某某當村主任、村支書7年，許某某當村主任、鎮人大代表5年。農村黑惡勢力通過暴力、脅迫、賄賂等非法手段當選為村干部，再利用村干部身份和職務便利對村務資源進行非法控制，并且對組織的犯罪行為加以包庇，形成“以黑變紅”、“以紅護黑”的犯罪循環。

　　3. “境外入侵型”，境外黑社會組織入侵境內基層政權。這是黑社會侵蝕農村政權組織的新形式，也是危害最大的一種形式。典型的如香港黑社會“新義安”入境發展黑社會性質組織案。來自香港的向某某及楊某某，原為汕尾市陸豐大安鎮人，后移居香港加入“新義安”，迅速上位高層成員，其中向某某與另一名骨干成員黃某自1994年始，多次回到家鄉陸豐大安鎮等地招攬成員，并開設神壇舉行入會儀式，以擴充其勢力，蓄謀取代及壟斷基層黨政組織，黃某其后因病死亡，而向某某則繼續在當地招兵買馬。在“新義安”的骨干成員唆使下，當地黑幫涉嫌參與毆打及殺人等嚴重罪行;另外，大安鎮一些基層干部及群眾參加該黑社會組織后，充當“新義安”的馬前卒，通過施以小恩小惠，利用封建迷信等方法，不斷拉攏群眾入會。這種形式的村官涉黑犯罪雖然為數不多，但是不容忽視。因為境外黑社會組織發展成熟，經濟實力雄厚，更容易拉攏腐蝕境內農村政權組織，對農村經濟社會的危害也就更大。

　　(二)村官涉黑犯罪的行為特征

　　1.通過黑惡途徑非法操控選舉。根據2010年修訂的《村民委員會組織法》(以下簡稱組織法)的規定，村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生。黑惡勢力要想取得農村事務的管理權，就必須通過村民選舉成為村委會成員，這是黑惡勢力侵蝕農村政權組織最為關鍵的一步。以上三種形態的村官涉黑，無一例外都存在著以暴力、賄賂等非法手段操控選舉，使自己或者組織骨干成員當選為村官的行為。以河北省保定市劉某民涉黑案為例，劉某民自2001年擔任曲陽縣七里莊村村主任、2003年任村書記以來，通過非法手段操縱基層選舉，把持基層政權，先后將被告人劉某強、井某會、劉某軍等人籠絡到身邊。通過安排進入村兩委會、安排入黨、發獎勵、發補助、為違法犯罪者“平事”等手段拉攏、控制組織成員，將多名組織成員提拔為村干部，使其言聽計從，從而掌控了七里莊村的管理權。海口市梁某成涉黑案也較為典型。2008年前后，被告人梁某成糾集、拉攏一幫兩勞釋放人員成立了黑社會性質組織。2010年10月，被告人梁某成、梁某河為順利當選為新坡鎮梁沙村村長、副村長，因鎮政府推遲選舉日期，便召集被告人周某、梁某宏、梁某斌及梁某丁等十余人到鎮政府鬧事，要求更改選舉辦法，立即進行選舉，干擾選舉。梁某成還曾以每張選票100元的價格向梁沙村村民購買選票。

　　2.利用職務便利攫取非法利益。黑惡勢力以各種非法手段操控選舉當選村干部，其目的不只是為了獲取政治身份和政治榮譽，更主要的是通過掌握村莊管理權控制村集體資源，進而將權力“兌現”;或者利用村官身份從事各種非法經營活動，獲取非法經濟利益。以劉某民案為例，七里莊村位于曲陽縣新興工業園區、教育城項目等直接影響縣域經濟發展的重要地理位置。在七里莊村土地征用過程中，被告人劉某民利用職務便利和黑社會性質組織影響力，伙同該組織其他成員，對位于本村的教育城項目、廉租房工程項目建設設置阻力，影響和阻撓工程施工，給開發商施加壓力，迫使開發商向其行賄，從而獲取巨額非法利益;在工業園區征地過程中，被告人劉某民指使該組織成員多次對村民使用暴力手段，迫使村民不敢提出合理的經濟要求，將應當支付該村的國家土地補償款據為己有。該組織通過上述違法犯罪行為，非法斂財達7100余萬元。北京市通州區梨園鎮涉黑副鎮長房某成(號稱建國以來北京市最大的涉黑案)，在其擔任李老公莊村支書期間，在舊村改造等事項上也曾大肆中飽私囊。

　　3. 使用暴力手段形成非法控制。黑社會組織與組織之間的架構、從事的違法犯罪活動類型可能不同，但是有一種行為特征是共同具備的，即以暴力、威脅或者其他手段，違法作惡，欺壓、殘害群眾，通過暴力形成對群眾以及競爭對手的心理強制，使群眾不敢反抗、競爭對手不敢對抗。這一點在村官涉黑案件中也不例外。以房某成案為例，房某成在村里成立了一支“護村隊”。在村民眼中，“護村隊”其實就是房某成的“打手隊”。1996年，房某成在擔任村黨支部書記期間，部分村民上訪反映舊村改造問題，引起房某成不滿。后來他唆使王某臣、孫某等人將一名上訪村民肆意毆打。甚至公權力機關也懼怕其暴力對抗。據當時一位村領導回憶，每當村里有人打架鬧事，接到報警趕來的當地派出所民警往往先詢問打架事件中是否涉及到“房書記”，得到否定的答案后，才敢上前處理。河南鞏義村官賀某衛涉黑案中，賀某衛在當地大量網羅社會閑散人員、兩勞釋放人員，成立“賀氏鏢局”，并且專門成立“武器庫”，購置砍刀和特制鋼管，日常統一保管，行動時統一發放。為了獲取非法利益，該團伙通過“接鏢”、“出鏢”的暴力方式介入民間糾紛、基層選舉，稱霸一方、為非作惡，甚至多次結伙侮辱、奸淫當地婦女。上述案件中，黑惡勢力的暴力手段連公安民警都懼怕，普通村民被欺壓的程度可見一斑。

　　4. 通過利益輸送尋求政治庇護。村官涉黑違法犯罪、橫行鄉里，除了倚仗手中的權力和暴力，大多數背后還有保護傘提供庇護。這些保護傘或者是通過花錢收買或者是培植親信上位。房某成案中，4名為房某成團伙充當“保護傘”的民警也已經受到法律的懲處，其中包括原通州公安分局大杜社派出所所長和通州公安分局刑偵支隊原負責人。房某成涉黑團伙的多起案件，均被一些涉案民警包庇，致使團伙成員未及時受到法律制裁。在梁某成案中，2010年新坡鎮要選舉新坡管區書記，梁某成出面做家族成員的工作，為梁某淵拉票。梁某成通過做工作為梁某淵拉得選票300余張，最后梁某淵順利當選。當選后梁某淵自然要為“家族”利益服務，利用職務便利包庇、縱容梁某成黑社會團伙違法犯罪。

　　(三)農村政權組織涉黑傾向的危害

　　1. 政治上的危害：損害基層民主實踐。推行村民自治制度，本意是在農村基層踐行政治民主，現在的村官涉黑傾向使這一制度實踐發生異變。鄧小平指出：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。我國80%的人口是農民。農民沒有積極性，國家就發展不起來。”[3](p.242)農村政權組織涉黑化，村官貪腐蠻橫猶如“土皇帝”，使得農村基層民主自治制度異變成另外一種專制，嚴重挫傷村民參與村務治理的自主性和積極性，動搖村民對基層政權組織的信心，進而形成一定的離心力，影響農村的穩定與和諧。在某些場合下，涉黑的農村政權組織倚仗暴力公然與執法機關對抗，使上級機關不敢監督和管理，國家體制力量在農村一級基本失效。在劉某民案中，劉某民組織手下暴力團伙，對依法履行職能的行政執法工作人員，采取毆打、威脅等手段，公然對抗公務執行活動;在公安機關調查案件詢問當事人時，闖入派出所對當事人進行毆打，公然對抗公權力，其行為嚴重破壞了政府的管理職能，在當地造成極為惡劣的影響。涉黑村官的行為失范以及由此產生的利益沖突造成對鄉村權威結構的沖擊，極易引發村民對抗地方黨政組織的群體性事件。[4]這樣的事例也不鮮見，更加影響農村政權的穩定。

　　2. 經濟上的危害：妨礙農村經濟自由。政治體制改革根本上是為了經濟發展服務。在農村實行民主和自治，就是為了調動廣大農民發展經濟的積極性，解放農村生產力。農村經濟改革后，農業經濟開始市場化，生產要素和產品通過市場而非權力來分配，希望通過充分的競爭達致經濟效益的最大化。農村政權組織涉黑化，村官通過權力和暴力雙重手段實現資源壟斷，農村經濟體制變得既不“計劃”也不“市場”，而是演變成類似封建鄉村地主土豪的壟斷和集中分配制，經濟自由被嚴重破壞。在河南省光山縣村委會主任蔡某某涉黑案中，其領導的犯罪集團通過非法手段，取得在北向店鄉的煤炭經營配套服務權、漁行的管理權、花炮承包經營權、生豬屠宰管理權、鄉環衛公司的主管權，承攬了鄉計生辦、高山糧庫和衛生院的部分工程建設。在白云區朱某康涉黑案中，朱某康通過暴力、恐嚇、賄選等手段干擾基層選舉，強奪白云區某村的村長之位，并從2001年一直連任至案發。朱某康團伙強占某醫療器械公司承租的400多畝山地進行非法經營，兩次指使曾某洲等人糾集100多人，持棍棒、大刀前往該醫療器械公司及其承租的山地進行“擺場”，并采用言語威脅、恐嚇等手段強迫該醫療器械公司的老板及員工搬離。得手后，又拒不支付山地業主方任何租金。農村黑惡勢力在經濟上的各種壟斷行為，最終都會形成“劣幣驅逐良幣”的不良效應，抑制農村經濟發展的活力。

　　3. 文化上的危害：破壞傳統禮治文化。中國傳統社會是禮法合一的社會。《唐律疏議》云：德禮為政教之本，刑罰為政教之用。法律和“禮”都是維持社會秩序所依靠的力量。不同的是，法律是靠國家的政治權力來推行的，而“禮”是“社會公認合適的行為規范”[1](p.50)，是經過教化養成的一種主動服膺于傳統的習慣。傳統鄉村社會秩序維持更多地是依靠民間法即傳統鄉村社會中的禮俗、人情、鄉規、族約等地方社會組織和群體公認合適的行為規范而非國家法的強制性力量。[5]這種隱性的禮法規范形成傳統鄉村社會文化上的行為約束力量。上世紀60年代至90年代生活在農村的人都有過這樣的記憶，彼時的鄉村是一片寧靜祥和之所，鄰里和睦、長幼有序、互幫互助，通過暴力團伙實現少數人對多數人的統治極為少見，很大程度上就是因為禮治文化和宗族權威的規范效力還在。如今，涉黑村官在鄉村透過暴力建立統治、維護秩序。農村的暴力文化割裂了傳統鄉村熟人社會溫情和睦相處的交往規則。暴力文化是可以習得的，在政權組織都已涉黑的農村，村民更是逐漸聽命于暴力、趨附于暴力，甚至解決個人事務的糾紛也開始考慮依靠暴力團伙。傳統鄉村社會禮治文化的行為規范和秩序維持功能因此而分崩離析。

　　三、村民自治、國家正式控制力量與制度供給

　　村官涉黑傾向是村民自治制度施行以后近20年來的事情。從時間的縱向比較來看，在村民自治制度施行以前的農村，看不到如此普遍的村官涉黑現象;而從空間的橫向比較來看，在村民自治制度施行以后，同樣是基層群眾自治性組織，在城市居民委員會中很少發現社區領導涉黑的問題。觀察上述十個案件村官涉黑犯罪的行為特征，能夠發現，問題主要出在兩個方面：一是選舉環節，黑金勢力充斥其中操控選舉;二是監管環節，對涉黑村官利用職權謀取個人利益的行為缺乏有效的監管。究其根源，要從制度實踐和制度供給上探尋。

　　(一)變質的鄉村自治與民主實踐

　　1. 農村民主與自治的實踐效果

　　1982年憲法首次規定了村委會是農村基層群眾自治性組織。1987年全國人大常委會通過了《村民委員會組織法(試行)》，規定村民委員會由村民直接選舉產生，每3年選舉一次。于1998年通過、2010年修訂的組織法明確規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民直選領導機構的農村基層民主模式在中國已經踐行20余年，實際效果令人喜憂參半。在一些地方尤其是發達省份的農村地區，村民確實通過選舉實現了優質民主，選出讓自己滿意的人帶領大家致富，通過民主協商的方式共同處理村務和分配集體資源。然而在大部分農村地區，賄選以及通過暴力、恐嚇等方式非法操控選舉的情形非常普遍。不夸張地說，一袋大米或者一個拳頭就能換來一張選票。官方對這一問題也有認識，主管全國基層政權建設工作的國家民政部承認近年來村委會選舉中的賄選問題呈現出蔓延之勢。[6]上述朱某康、梁某成等村官涉黑案中都存在以暴力、恐嚇等手段非法操控村委會選舉的行為。河南省汝陽縣小店鎮小店村換屆選舉，候選人只需要10元錢就能買走村民的神圣權力。[7]而在那些掌握著經濟資源的村莊，選票的價格更是“隨行就市”，這些地區的農村“富人”甚至會不惜耗費巨資以購買選票。山西省河津市下化鄉老窯頭村地處呂梁山區，是個比較落后的小山村，全村1300多人，農民年人均純收入不足千元，但是這個村有村辦煤礦，效益可觀。2003年該村村委會換屆選舉時，村委會主任候選人王某某花230萬元巨款(每人1800元)向村民買了一任村官。[8]選票的可收買性給予黑惡勢力染指農村政權組織的可乘之機。農村選舉成了金錢和暴力的角力場。

　　2. 農村民主與自治的制度目標

　　毋庸置疑，在農村實行直選、自治的制度出發點是好的。中國有著兩千年的封建專制歷史，走向共和也僅是近代百余年的事情。在這樣一個有著悠長專制傳統的國家如何踐行民主是考驗執政黨智慧的重大政治課題。1983年時任全國人大委員長的彭真在推動村委會組織法的通過時指出，沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎。辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統習慣，實現人民當家作主，具有重大的、深遠的意義。[9](p.607-608)在農村和城市基層的民主實踐是國家范圍內推行民主的“試驗田”。

　　中國農村人口占到總人口的三分之二，農村是國家之本。歷來都有“村治則鄉治，鄉治則市治，市治則省治，省治則國治”的說法。在封建王權下，由于鄉村社會的離散性，在國家政治層面，行政區只延伸到縣而無力覆蓋到鄉村。“王權止于縣政”，國家一般不直接干預鄉村社會生活。自20世紀以來，出于對鄉村秩序重建以及對農民集體力量動員的需要，國家行政權力不斷下沉，一直延伸到鄉村一級。特別是新中國成立以后實行的人民公社制度，以國家權力為背景的集體經濟組織掌握了鄉村社會最基本的生產和生活資料及其最主要的資源分配方式，國家行政權力取代了傳統鄉村自治體制的社會控制手段，國家及農村干部通過各種方式實現了對鄉村社會權力的壟斷和對社會政治文化生活及其他一切領域的控制。[10](p.175-176)政府無所不包、無所不管，不僅農村的生產力和農民的積極性受到束縛，政府的管理成本最終也會通過稅費的方式轉嫁到農民身上，嚴重抑制了鄉村的自主性和經濟發展。從經濟的角度考慮，實行村民自治是成本最低的治理策略。當然村民自治也有其政治輻射價值。對此彭真曾指出，群眾的議政能力也要通過實踐來鍛煉、提高。有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情;把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。[9](p.608)在中國，實行基層自治和直選是進行民主訓練和培育公民社會的必經之路，對于建構復合民主制的中國憲政制度有著重要的制度創新意義[11]。

　　3. 實效與目標背離的原因探析

　　在有著八億農村人口的中國，村委會選舉可能是當前規模最大的政治性活動了。[12](p.65)然而這種基層民主政治實踐的過程和結果并不盡如人意，出現了預料之中的諸多問題，在一些地方情況甚至“相當令人沮喪”[13]。作為一種政治制度安排，程序性民主和代表性民主是西方社會的舶來品。和西方民主漸進性的發展歷程一樣，民主在中國的道路也不可能一帆風順，更不可能一蹴而就。村民自治制度是中國歷史上前所未有的“民主下鄉”。外在的制度要在鄉村生根，必須注意生根的社會基礎。與城市不同，中國的鄉村畢竟是自然形成而不是人為建構的，鄉村社會內部關系異常復雜，不是簡單的制度輸入就必然輸出相應的制度結果。[12](P.3-5)改革開放30多年來中國政治經濟社會結構的重大變遷，以及農村社會延續數千年的政治文化傳統，這些因素結合在一起，共同形塑了當代中國農村民主與自治實踐的荊棘與挑戰。

　　(1)中國的村民自治權是國家賦予而非自然形成的，國家行政滲透機制在農村政權組織人事任免上仍然具有強大的作用。民主是需要通過訓練才能習得和培育的政治制度。西方國家地方自治是經過長期自然生成而后才得到國家法律認可的。英國遠自統一國家生成前的盎格魯—撒克遜時代住民自治就已經形成習慣，各村落的共同事務由全體住民參加的住民大會處理，長久以來得以制度化，自治和民主的意識深入人心。美國在獨立前就繼受了英國地方自治的傳統。[14](p.12、72)中國的農村村民自治一開始就有國家立法以授權的性質，即村民自治是基于國家難以通過單一的行政管理有效治理社會而將部分治理權下放給基層，并在這一層次實行直接民主的方式治理。[13]中國農村社會歷經兩千余年的封建專制統治，實行村民自治和民主選舉也僅是短短30年的事情，既缺乏民主的傳統和實踐，也缺乏民主的意識和經驗。農村習慣了傳統集權式和家長式的管理模式，而通過選舉精英領導、采取協商形式治理村務，農民既不熟悉、也缺乏參與的能力、技巧和熱情。

　　根據法律規定，鄉鎮政府和村民委員會是指導、支持和幫助與協助關系，鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事務。但是在現實中，鎮政府作為國家權力的代表，為了使村級組織和干部更多地關注政府的利益，總是力求采取措施來加強對村民委員會的控制和“指導”。[10](p.236)地方黨政在難以公開干預村委會選舉之后，便利用行政權力控制村的領導人。如對村干部實行“誡免制”，對村級財務實行“村財鄉管”，代替村委會出讓農民土地等等。人、財、物均由縣鄉地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內容，因此淪為空殼化。[13]鄉鎮政府對村委會選舉和農村事務直接或者間接的控制，也為農村黑惡勢力侵蝕基層政權提供了低成本的機會。因為“攻克”鄉鎮主要領導獲得他們的支持要比贏得全村人的選票容易得多，其涉黑行為還能夠得到上級行政力量的政治庇護，于他們而言更是“一舉兩得”。

　　(2)中國農民整體的教育文化水平和沿襲的政治文化心態，導致對村莊選舉和農村事務管理的政治效能感不高。選舉本質上要實現的是精英代表政治，圍繞這一目標需要一系列程序性的機制，需要有一定文化素質和政治熱情的選民的參與。1987年，鄧小平在會見南聯盟中央主席團委員科羅舍茨談話時曾說：現在我們在鄉、縣兩級和城市區一級、不設區的市一級搞直接選舉，省、自治區、設區的市和中央是間接選舉。像我們這樣一個大國，人口這么多，地區之間又不平衡，還有那么多民族，高層搞直接選舉現在條件還不成熟，首先是文化素質不行。[3](p.242)國家實行義務教育近30年，農民整體教育水平大幅度提高，但是要清楚地看到，大部分受到大學本科以上教育的農民子弟都已經離開了農村，選擇去城鎮發展，留下來的村民整體教育文化水平還是不高。這一現實成為妨礙實行村民自治的智識理由和思想阻力。

　　美國政治學者羅伯特·達爾剖析了公民政治效能感不高的六點原因：一是當人們從政治介入中所得到的收益不如從事其他活動所能獲得的報酬價值時;二是當人們認為他們所面臨的各項選擇并不存在任何重大差異，自己的選擇行為實際上無甚意義時;三是當人們認為自己的介入行為并不能對政治產生實際影響時;四是當人們認為沒有自己的介入，結局也會令人滿意時;五是當人們認為自己沒有能力從事政治活動時;六是當人們遇到障礙時。[15](p.132)中國農民傳統政治文化心態與上述原因有許多契合之處。在對這一問題的研究中，“小農意識”恐怕是使用頻率最高的詞匯了。鄉村社會歷來是以家為單位的離散型社會，“事不關己高高掛起”、“自掃門前雪”，農民關注自身的利益遠甚于對公共事務的關心。“只要自己的基本生存條件有所保障，他們對外部的社會政治環境不感興趣。”[16](p.108)小農意識使農民對公共利益和政治生活缺少應有的關心，他們普遍持有的是一種“隨大流”的保守、消, 極和依附的政治心態，認為當村干部勞心勞力掙得不多得罪人還不如自己多花點時間去掙錢，認為誰當村干部都一樣都不一定能夠真心實意為村里辦事。有學者通過問卷調查的實證結果印證了這一點，并認為村民在選舉村干部時，他們的投票意向根本不是基于對政治現實的深入和理性的分析，而是采取隨大流的方式或其他的不負責任的行為。而這種對村莊自治活動極不重視的行為傾向又一定程度上使村莊體制內精英人物的機會主義行為得以進行。[17](p.108、198)這里面的原因既有村民慣有的政治冷漠，也有村民對自治制度實踐效果的不信任。政治冷漠導致自治實踐效果不好，自治實踐效果不好又加劇了政治冷漠，兩者在某種意義上是互為因果的關系。

　　(3)中國大規模的人口流動削弱了流出鄉村的自治功能以及對抗村官失范行為的組織和輿論能力。當下中國鄉村社會的最大特征是“離土”[18]。1.5億的人口流動導致農村成為“空巢”，留守村民沒有能力實現優質民主和有效自治。以四川省平昌縣為例，該縣有83萬農民，其中30萬學生兒童，31萬外出務工，剩下20萬左右人口大多是老弱婦孺，要靠剩下這部分村民來進行村民自治，顯然是自欺欺人。[19]伴隨著一波波打工潮，農村有知識、有能力的青壯年大部分流失到城市，基于種種現實原因他們放棄了參與農村政治。一方面，離土本身就會造成人的關注視野的變化。涂爾干指出，一旦個人可以頻繁地外出遠行……他的視線就會從身邊的各種事物中間轉移開來。他所關注的生活中心已經不局限在生他養他的地方了，他對他的鄰里也失去了興趣，這些人在他的生活中只占了很小的比重。[20](p.257)這是地域和生活圈子的變化自然形成的。另一方面，在城市打工的收益遠遠高于從事農業生產的收益，與農村利益關聯度的減弱淡化了外出打工者參與家鄉政治活動的動力。有學者在對外出打工者的問卷調查中，問及“您出來后，有沒有參加過家鄉最近一次村委會選舉”時，回答“沒有”的占50%之多;問及“您經常參加村務決策嗎”時，回答“從來不”的占59%之多。[17](p.104)大部分外出打工者成為了村莊政治的邊緣人。人口流出導致鄉村政治精英層缺失，村民自治實際上淪落為村委會少數人決策。民主決策過程中不能召開全體會議，不能反映大多數的意愿;民主監督過程中的主體缺失致使監督權的讓渡，不能有效監督制約村委會工作和討論決定重大村務。[21]文本制度并沒有從“理想照進現實”，村民自治演變成村官自治。

　　農村本是以血緣性聯系的宗族為核心的熟人社會，宗族之間的凝聚力是對抗村莊地痞惡霸的重要力量，即時出現個別地痞惡霸也成不了氣候，在宗族強大的組織力量和輿論壓力下，他們的舉動也不敢太出格。而今淪為“空巢”的鄉村社會，青壯年勞動力外出打工，留下來的都是老弱婦孺，農村的治安問題就成為了大問題。農村留守婦女遭受性侵害的案件頻頻發生，農村被盜搶案件也屢見報端。在許多村莊農民感到最困擾的就是社會治安問題。青壯年大量流出，鄉村混混乘虛而入，逐漸聚集起來形成黑惡勢力團伙，其中一些有“政治和經濟頭腦”的混混就開始打起農村選舉的主意。一旦這些黑惡勢力既掌握權力又掌握暴力，村民們往往無力組織反抗，而黑社會政治保護傘的存在又使得村民們難以從體制內獲得有效的救濟。

　　正是這些原因，造成了農村自治和民主實踐的亂象叢生。農村民主政治異變成信賴“叢林法則”的“強人政治”，黑惡勢力登臺唱戲演起了主角。

　　(二)國家正式控制力量的勢弱與農村社會治安制度供給的匱乏

　　上文分析了選舉環節農村民主自治制度實踐的問題，下面再來探尋監管環節農村社會管理制度供給的問題。

　　社會轉型和制度變遷容易造成有效制度供給不足，于是就給了黑社會(性質組織)替代國家正式力量分配社會資源的空間。美國歷史上著名的禁酒事件促成了美國黑社會的發展壯大。這段歷史后來被改編成許多經典黑幫電影和電視劇。1917年美國國會以“經濟、效率和道德”為由，通過了憲法第十八修正案，在全國范圍內實行禁酒。在嚴格的禁酒制度下，制造、販運私酒和地下酒吧逐漸成為黑社會的主業，催生了美國歷史上真正的黑幫制度。[22]中國歷史上漕幫、鹽幫也是因政府無力管理漕運秩序或者鹽鐵官營壟斷而形成的民間自治組織，后來逐漸發展成為黑社會性質的組織。在正式制度和組織控制力量覆蓋不到的地方容易形成非正式制度和組織控制力量，有時候這些組織會借助暴力發展成為黑社會。古今中外黑社會的形成規律大多如此。

　　自秦始皇統一中國以來，封建專制時期傳統鄉村社會的政治特征是由保甲制度和宗族組織及士紳統治結合在一起的鄉村自治政治。體制性的官治對鄉土社會實際生活的支配程度十分有限。有機的鄉土社會共同體與自上而下的行政滲透往往是格格不入的，由此形成上下隔絕關系。[23]費孝通先生認為國家行政在鄉下是“懸空了的權力”，是“無為”的。[1](p.63)封建社會的行政管理體制不具備滲透到離散型鄉村社會的能力，也缺乏可承載的制度資源。但是“無為”并不等于“無序”，傳統鄉村社會禮治文化和宗族統治承擔了維持鄉村秩序的文化和組織力量。新中國成立以后，中國共產黨把戰爭時期形成的發動廣大農民群眾進行武裝斗爭的軍事動員體制繼承下來并運用到鄉村治理上，從土改到合作化運動，在鄉村建立完整的國家行政體系，加強國家權力對鄉村社會的控制能力，國家行政機制全面滲透到鄉村社會。在外部行政力量的推動下，將村莊從組織到人員、從生產到日常生活，全部置于外部行政網絡的監督和制約之下。村莊的行政職能，也從稅收、治安、執法，擴大到執行生產計劃、組織政治運動等。[10](p.154)后來實行的人民公社制度，人民公社將政權組織與生產組織合為一體，農民的生產生活都高度依附于公社組織。集體化中產生的人民公社體制實現了權力集中與行政介入的直接結合。人民公社既是集體經濟組織，又是國家在農村的基層政權組織。在公社組織內部，生產資料為集體所有，統一生產、統一分配。在公社外部，公社是國家的基層政權組織，服從于統一的國家治理。正是由于公社組織，自上而下、垂直式的行政機制才得以穿越鄉土社會共同體的阻隔，全面直接和深入地滲透到鄉土社會之中。[23]

　　無論是生產合作社還是人民公社，國家行政管理機制都在鄉村社會全面滲透，農民成為了高度行政化管理的對象。國家對農村經濟資源實行一元化集中計劃配置與管理，通過對鄉村資源的計劃性管制，有效阻滯了商品經濟在農村的蔓延，農村的經濟權利屬于集體組織單方面的。事實上，在實現集體化的20年中，農民大約有一半的時間是無酬勞動。[24]在這種統工統酬的計劃經濟體制下，無論是村民還是村干部都很難有追求個人經濟利益的制度空間。在社會管理方面，國家行政力量強有力地滲透到鄉村，農村有民兵營、聯防隊、治保會、人民調解委員會以及社會幫教組織等一系列維護社會治安的高效行政管理組織。這種軍事化、半軍事化以及高度行政化的管理體制有效維護了鄉村社會的治安和秩序。

　　農村經濟的市場化改革打破了村集體和農民之間原有的利益分配格局。農業和鄉鎮企業，農村消費品市場，資本、土地、勞動力、技術、信息等生產要素市場都得到迅速發展，農村經濟利益空間被充分釋放。農村政治的民主自治改革實行的是“鄉鎮政權+村民自治”的新型治理模式。鄉鎮政府對村莊的領導和管理關系轉化為指導關系。盡管如上文所言，鄉鎮通過對村委會和黨組織人事任免的影響力間接控制著村干部和村公共事務。但是總體而言，實行村民自治，國家的體制性行政權力上收至鄉鎮，而功能性權力仍然下沉到村。[25]村委會直接掌握村務和集體資源分配的決定權。這些事權包括計劃生育、用水用電、公共衛生、道路交通、小型水利、土地征用等等。根據法律規定，村民會議和村民代表會議是村莊的議事和決策機構，負責討論決定本村重要事項或者經村民會議授權的重大事項。然而由于歷史的原因，目前村委會幾乎包攬了包括議事、決策、執行甚至監督的所有事項，從而造成了村委會的集體行使權架空了村民會議或者村民代表會議的集體行使權。[26]國家體制力量從村莊淡出，公權力對村莊一級的管控力度變弱。由于行政權力上收到鄉鎮一級，以及農村人口的大規模流動，農村原有的社會治安管理制度，如民兵營、聯防隊、治保會等，適應不了新的形勢需要，有的自行解散，有的因經費短缺、人員老化而工作效率不佳，甚至名存實亡。而一些新建立的社會管理方面的制度，諸如集貿市場管理、文化娛樂場所管理、證券和期貨交易場所管理、三資企業管理、個體私營企業管理以及流動人口管理、邊防口岸管理等等，都不可避免地出現了一定程度的失控、漏洞和滯后的現象，因而難以從根本上解決社會控制和管理弱化的問題，給黑惡勢力以及其他犯罪分子以可乘之機。[27]村官對可以帶來巨大經濟利益的村莊資源的實際控制權，給了他們通過涉黑行為獲取非法經濟利益的動力;制度變遷造成的農村社會治安管理制度供給不足，又為涉黑村官提供了逃避監管和處罰的機會。

　　四、未竟的結論：完善制度方是治本之策

　　農村政權組織涉黑化傾向只是農村民主自治制度實踐問題的一個縮影。我們送民主下鄉，卻忽略了鄉村的自然結構以及農村人口大規模流動的社會現實，也未將與民主相配套并為之提供保障的法律制度完整地“打包”下鄉。我們還自治權于村民，將行政性權力上收，功能性權力下放，在上收下放的過程中卻忽視了自治職能的配置規律以及責在政府的農村社會治安管理制度供給。解決這一問題，犯罪學上“打早打小”運動式打黑除惡的治理方略只能治標，真正的治本之策還是應從制度完善著手。

　　(一) 政治層面：改革村民自治的組織資源進行社區重建

　　傳統鄉村社會的基本組織單元是以人和土地相聯系、以血緣為紐帶的自然村落，人們之間的認識和信任程度較高，社會管理成本較低，這種費孝通先生所說的“熟人社會”能夠最大程度地減少自治的交往成本和信息成本。新中國成立后對農村的數次改造，起點就是對政權組織單元的改造，在自然村的基礎上建構行政村作為村級政權組織。行政村的區劃一般涵蓋數個自然村，原來的熟人社會也變成了“半熟人社會”。在越來越多的功能與活動向行政村一級聚集的同時，卻并未創造出村民足夠的跨出自然村進行交流與溝通的機會，這樣一來，行政村便越來越有脫離村民而成為上層建筑的跡象。[28]

　　一方面，這種國家層面推動的組織改造，使得行政村天然地具有行政化傾向，在村干部的人事任免上難免會出現村民意志和上級鄉鎮政府意志不統一，村民難以形成合力對抗上級政府意志而不得不服從的現象。另一方面，行政村的區劃范圍太大，村民之間雖然擁有共同的行政空間，卻可能缺乏共同的生活空間，一個行政村下的自然村與自然村之間就可能存在信息阻隔。村民對成為候選人的村干部的人品和能力缺乏足夠多的認識，村干部也很難及時了解農民的生產和生活需求并提供相應的服務，實行自治的經濟和社會成本太高。尤其是人口流動比較大的行政村，那些外出打工者更是缺乏對涉及整個行政村的公共事務的關心和參與治理的熱情，召開村民大會也是比較困難的事情。因此，如果將現有的村委會作為村民自治的主要、甚至唯一的組織資源，不利于村民自治的成長。面對這一困境，需要開發村民自治的組織資源。最主要的是按共同居住、相互聯系、有共同的認同感和歸屬感的標準建設鄉村社區，進行社區重建。如湖北省秭歸縣的農村按“地域接近、產業趨同、利益共享、規模適度”的原則設立社區。[29]以地域聯系和生活聯系兩個維度進行農村社區重建，讓外出打工的村民和留守村民都能對村莊事務產生共同的認同感和歸屬感，使村民自治不再徒具其形而享有其實。

　　(二) 經濟層面：削減村委會的經濟職能發展專業經濟合作組織

　　村民自治制度是一種代表性民主政治，由村民選舉村委會代表大家辦理本村的公共事務。根據現有的制度安排以及現實的制度實踐，村委會包攬了村莊公共權力運作的一切職能，既包括政治方面也包括經濟方面的職能。農村經濟市場化后，村莊集體資源的利益空間被不斷釋放擴大，這也是許多人包括黑惡勢力覬覦村政權組織的原始驅動力，這也說明了為什么在十年前山西的一個貧窮山村就有人愿意花費200余萬元向村民“購買”村主任身份。事實上，村民自治解決的是村莊內部的秩序及村莊與國家體制之間的秩序，但并沒有解決也不可能解決村民與市場的關系。市場化的一個顯著特點就是經濟并不以行政區域為界線。村民在市場化過程中的再組織也就不可能以行政區劃來進行運作。村治體制不能夠也不必要為村民提供市場化的組織。[10](p.285-286)村委會作為國家制度規劃和安排的基層自治性質的政權組織，承擔的應是行政性的公共服務職能，包括村莊水利水電、治安保衛、道路交通維護、公共衛生及計劃生育等政治、社會和文化職能。而農村經濟管理與服務的職能可以交給由平等主體參與的、以公益社團法人形式存在的專業化經濟合作組織。農民通過經濟上高度組織化的訓練反過來又能夠提高參與農村公共事務治理的經驗和能力。厘清村委會的自治職能，將經濟管理職能讓渡給民間公益社團組織，最大限度地消除黑惡勢力意圖把持農村政權組織進行權力尋租的制度空間。

　　(三)法律層面：完善村委會選舉和村民自治等法律制度并加強農村治安制度供給

　　1. 建立全國性法律和地方性法規相結合的村委會選舉法律體系。目前規范村委會選舉的全國性法律只有一部2010年修訂的組織法，各地出臺了一些地方性的村委會選舉辦法。組織法是規定村委會權利義務的實體性法律規范，對村委會選舉的程序性規定較為粗疏，尤其是針對選舉違法行為的救濟制度，組織法規定只是“對破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉鎮政府或者縣級人大常委會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級政府負責調查并依法處理”，缺少健全的行政救濟制度。應當在調研各地選舉辦法的基礎上制定全國性的村委會選舉法，各省市據此制定各地的選舉辦法，以全國性法律和地方性法規相結合的方式對村委會選舉行為加以規范。

　　2. 將破壞村委會選舉的行為納入刑法調整范圍。刑法第256條規定了破壞選舉罪，其構成是“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的行為。”根據罪刑法定原則，破壞村委會選舉的行為并不在該條規制范圍內。這是立法的疏漏。一則村委會選舉可以說是中國最大范圍的民主政治活動，破壞村委會選舉的危害性與破壞各級人大代表和國家機關領導人選舉的危害性等量齊觀。二則根據刑法第93條第2款的立法解釋，村委會等村基層組織人員協助人民政府從事相應行政管理工作時，利用職務上的便利非法占有公共財物，可以構成貪污罪、挪用公款罪和受賄罪等由國家公職人員才能構成的犯罪。在設置義務時視作國家公職人員，在需要保障時卻不能同等待之，顯然有失公平。有學者曾建議增設“破壞村委會選舉罪”以規制此類行為。[30]本文認為，增設罪名容易造成立法資源的浪費，修改破壞選舉罪的犯罪構成將破壞村委會選舉的行為納入該罪即可，由此也可以有效打擊和威懾黑惡勢力以暴力或者金錢破壞村委會選舉的行為。

　　3. 設立履職行為財產擔保機制規范村委會成員的職務行為。村委會擁有對村莊事務的管理職能，即使將經濟管理職能讓渡給民間組織后，對行政性公共事務的管理職能也能給村官們一定的權力尋租空間。為保障村官們依法規范履行職務，可以考慮設立財產擔保機制，如果其在任期間故意違反職責，就可以將擔保財產全部或者部分轉移給村集體。當然，既然設定了一定的義務，就要給予相應的權利，應當提高村官的職業待遇，并為其中的優秀者提供一定的體制內晉升通道。有些地方已經開始試行這樣的機制。比如，在浙江省，一些地方的村民為防范少數“富人”、“能人”在當選時輕易承諾，當選后不認賬的現象，實行當選時財產抵押公證制，以保障當選人履行承諾。[13]我們這里設定的規范履職義務較之浙江兌現競選承諾的義務還要輕很多。為有效監督村委會履職的盡責性和規范性，應當健全村務公開制度。組織法規定了村務公開制度但是沒有規定具體實施的細則以及相應的保障措施。除了重大村務事項需提交村民會議討論以及常規性公開方式外，可以使用現代技術手段，比如利用村集體短信平臺、村里設置電子公告牌等方式公開村務，將村務公開的實施情況也納入到財產擔保機制中。

　　4. 建立村莊自治安保力量和村莊駐警相結合的農村治安防控網絡體系。針對制度變遷造成的農村社會治安管理制度效力減弱，以及人口流動導致的農村自治安保力量不足的問題，應當建立村民自治和行政供給相結合的綜合治安防控體系。在新農村建設和農村社區整合的基礎上，將人口大規模流出并在外定居造成現有人口大量減少的自然村進行整合，在整合后的村莊發動村民建立自治性的民間安保組織(類似以前的聯防隊)。我國現有的公安體制在基層是設置在鄉鎮一級，即基層派出所。如果鄉鎮規模較大，那么派出所的防護力量就難以及時覆蓋到距離鎮中心較遠的村莊。應當將警力下沉，整合現有警力資源，在農村根據行政村大小劃分警務區，實現村莊一級駐警，及時有效地預防和打擊各種違法犯罪尤其是黑惡勢力違法犯罪行為，保護農村社會安全。