關于公共管理研究的綜合評述

　　我國即將啟動 MPA 項目。 因為 MPA ( Master of PublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成 “行政”，因此， MPA內涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關注。我們認為，無論是從理論還是實踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對其展開爭鳴。比如，Public Administration 與Public Management都翻譯成“公共管理”， 它們之間的區別究竟在哪里?難道僅僅是適用層次不同?有些學者認為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國研究生專業目錄在管理科學類中， 把一級學科“公共管理”定為“PublicManagement ”， 而把二級學科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在 MBA 中Business Administration 譯為“工商管理”， 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋?也有人認為Management主要用于操作層面，更多地從技術角度討論管理問題。如果仔細查閱中外管理學的相關?

　　新公共管理運動的

　　目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了管理(行政學)的發展與演變歷程中所出現的三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造”的行政浪潮極大地沖擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊;公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。

　　1. 新公共管理的出現與行政的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑運動”。在凱恩斯理論的影響下，當這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“失靈”也表現得非常明顯。一方面對社會、市場的管理，不僅使所承擔的任務越來越多，成為“萬能”，而且對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大;另一方面中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求進行。人們在“實用主義”、“小意識形態”、“商業動力化”④等的影響下，要求把公共事務特別是公共物品(服務)民營化;推進社區主義，建立理想的、市場、社區三足鼎立的社會;加強公共部門與私營部門的合作，發展非、非營利性組織;用企業再造，把企業管理中的組織文化注入到組織中，提高部門的競爭力。

　　在全社會和學術界都在的角色與作用時，英、美、等國掀起了一股大力推進行政的浪潮。在英國，從撒切爾起就不斷提出了一系列市場取向、減少干預的行政方案。從“階段革新計劃”到 “憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政都取得了一定成就。當然，這種被不少人稱之為“的”。八十年代初，美國的里根發動了一場大規模地放松甚至廢除管制的變革運動，并由此設計了一種使官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。克林頓繼續推進職能市場化的進程，提出了若干重塑的原則與措施，如把競爭機制引入機構，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業重塑，使機構成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政浪潮中，的十分激進，因而它備受人們的關注。的再造運動的主要做法是：將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來;財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效;在部門中區分決策與執行兩種不同功能;按契約中的競爭原則，在部門的部長與執行官之間，簽定“績效協議”、“采購協議”等，強化各自的職能。

　　國家，特別是OECD國家的行政及其再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱(如‘經理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業家重塑’等)，這反映了人們對正在發生的行政的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。

　　2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。六十至七十年代，傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權”、“參與”、“溝通”等行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是的。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以方上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少的管理職能，把一部分社會所需要的公品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預想結果。

　　七十年代美國有許多企業管理學院將研究范圍由企業內部管理擴展到外部的社會管理，產生了被人們稱之“企業管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學型”的公共管理模式，而是從企業的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質上并無大的差異，企業管理的技術與方法完全可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧盡管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學”也如“政策科學”那樣為“公共行政”的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。

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