【摘 要】：失地農(nóng)民已成為我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個影響廣泛的社會問題。本文以衡陽市雁峰區(qū)湘江鄉(xiāng)高興村的失地農(nóng)民為例，側(cè)重對城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民的生存困境進(jìn)行分析，并針對困境提出了解決的路徑，以期為和諧穩(wěn)定地推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供智力支持。

　　【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化,失地農(nóng)民,困境

　　一、研究背景

　　(一)問題緣起

　　改革開放三十年來，我國城市發(fā)展駛?cè)肟燔嚨�，城市化速度是同期世界城市化平均速度的兩倍，形成了中國城市發(fā)展的奇跡。但這一疾步前行的華麗魅影背后是大量農(nóng)村集體土地被征收，大批農(nóng)民失去土地，成為身份尷尬的失地農(nóng)民。

　　據(jù)中國社科院《2011年中國城市發(fā)展報告》顯示，目前我國失地農(nóng)民總數(shù)已達(dá)4000萬—5000萬人左右，且每年仍以約300萬人的速度遞增，預(yù)計到2030年時將增至1.1億人左右。據(jù)專家保守估計，現(xiàn)存的失地農(nóng)民中完全失去土地、沒有工作的至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民總數(shù)的20%。有抽樣調(diào)查顯示，有60%的失地農(nóng)民生活困難，沒有因失地影響基本生活的只占30%;有81%的失地農(nóng)民對未來生活擔(dān)憂，其中擔(dān)憂養(yǎng)老的占72.8%、經(jīng)濟(jì)來源的占63%、醫(yī)療的占52.6%。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計顯示，近幾年的農(nóng)民上訪中，有60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)。

　　(二)個案介紹

　　高興村地處雁峰區(qū)湘江鄉(xiāng)東南部，東臨黃白路，南接塑田村，西靠76329部隊，北鄰衡陽師范學(xué)院老校區(qū)。全村原有土地面積3000多畝，經(jīng)多次征地拆遷后，現(xiàn)有土地450余畝;居民971戶，2659人。

　　改革開放初期，高興村人利用區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)勢崛起，有村辦企業(yè)11個，駐區(qū)單位40多個，享有“衡陽第一村”的美譽(yù)。后因管理不善等諸多原因，自上世紀(jì)90年代末，村集體經(jīng)濟(jì)開始迅速凋零，現(xiàn)僅存3家村辦企業(yè)，大量門面等集體資產(chǎn)變賣抵債。

　　自2000年以來，隨“南外環(huán)路”、“南郊大道”、“蒸湘南路”等市級重點建設(shè)項目的推進(jìn)，該村的征地拆遷工作達(dá)到了歷史高峰，村里大量農(nóng)戶失去土地，現(xiàn)村民人均土地占有量僅0.17畝，屬于典型的失地農(nóng)民。這些失地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償熱錢的同時，也面臨著“經(jīng)濟(jì)生存邊緣化、社會保障尷尬化、身份認(rèn)同模糊化”的困境。

　　二、失地農(nóng)民面臨的現(xiàn)實困境

　　(一) 經(jīng)濟(jì)生存邊緣化

　　土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料。失去土地，對于農(nóng)民來說，意味著失去了維持家庭可持續(xù)生計的重要來源。因此，要切實保障失地農(nóng)民被征地后的基本生活，根本出路在于幫助他們解決再就業(yè)的問題，實現(xiàn)從務(wù)農(nóng)、兼農(nóng)向非農(nóng)轉(zhuǎn)換。

　　從高興村的調(diào)研情況來看，該村失地農(nóng)民雖基本實現(xiàn)了再就業(yè)，但是就業(yè)狀態(tài)不盡如人意，邊緣化現(xiàn)象明顯。據(jù)村干部介紹，村民的日常收入主要靠房租、打工和養(yǎng)殖。全村現(xiàn)有勞動力700余人，到村辦企業(yè)上班的不到200人;到外打工或靈活就業(yè)的200余人，主要集中在加工制造業(yè)、建筑裝飾業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)等勞動密集型行業(yè);仍以種植、養(yǎng)殖為生，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的不到100人，并且隨著土地的日益減少而減少;還有100人左右在市區(qū)或附近擺攤設(shè)點，做點糊口的小生意;另還有少數(shù)人賦閑在家，無事可做。總體來說，該村農(nóng)民從事的職業(yè)在整個城市中屬于中等偏下，且不穩(wěn)定。

　　這一方面是由于技能及文化程度受限，只能尋找一些對技能要求較低的體力活，這在中老年的失地農(nóng)民中表現(xiàn)尤為突出。另一方面由于信息及資源受限，部分農(nóng)民雖仍想從事種植、養(yǎng)殖行業(yè)，但苦于沒有資本和相關(guān)場地出租等信息，無法發(fā)揮自己的農(nóng)業(yè)特長，陷入求職困境。

　　與有限收入形成強(qiáng)烈對比的是日益增長的生活成本。據(jù)某村民介紹，以前有地的時候，可以家里的地種著，掙點口糧和小菜，不用愁吃，自己在外打份工，增加收入，屬于農(nóng)民中的富裕階層�，F(xiàn)在雖然拿了一筆征地賠償款，但這錢不經(jīng)花，日子感覺越過越窮，生活壓力越來越大。

　　(二) 社會保障尷尬化

　　土地也是農(nóng)民最重要的社會保障手段。土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本的生存保障。目前我國已經(jīng)普遍建立了一套針對失地農(nóng)民的社會保障政策。這一政策雖有積極意義，但從整個社會保障體系來看，它既不同于城鎮(zhèn)居民社會保障，又區(qū)別于農(nóng)民社會保障的失地農(nóng)民社會保障，面臨著尷尬化的處境。

　　這一方面表現(xiàn)在雖然失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣參與城市生活，但保障標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)居民;雖保障標(biāo)準(zhǔn)略高于農(nóng)民，卻沒有土地為其提供更多的生活保障。從高興村的調(diào)研情況來看，在養(yǎng)老保障方面，該村年滿60歲的男性和年滿55歲的女性可在繳納個人參保費用后(年齡在74歲以上的村民可免交參保費用)，每人每月領(lǐng)取530元，僅夠勉強(qiáng)維持生存。在醫(yī)療保障方面，雖然該村村民已經(jīng)集體參保城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，但農(nóng)民仍然怕生病，特別是怕生大病。誰家要是有個病人，昂貴的醫(yī)藥費開支可以使家庭很快陷入貧困。在最低生活保障方面，該村低保戶享受的最低生活保障仍為農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)的50元/人/月。由于其已生活在市區(qū)，且已基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，連滿足基本的日常飲食所需都不夠�？梢�，現(xiàn)有的失地農(nóng)民社會保障仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的日常生活所需。

　　另一方面，現(xiàn)有的失地農(nóng)民社會保障政策在貫徹落實過程中存在諸多矛盾。據(jù)該村所在鄉(xiāng)干部介紹，近幾年，隨著社�；鶖�(shù)的不斷上漲，需要農(nóng)民個人承擔(dān)的繳費標(biāo)準(zhǔn)也在年年遞增，如去年為2.9萬，但今年預(yù)計需繳費3萬，但征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻并沒有相應(yīng)提高。這使得農(nóng)民繳費壓力增加，并且引發(fā)了對征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的不滿。另還存在少數(shù)農(nóng)民在拿到征地拆遷補(bǔ)償款后，心理膨脹，迅速揮霍一空后無力繳納社保費用，陷入生活困境，增加集體負(fù)擔(dān)。

　　(三) 身份認(rèn)同模糊化

　　一般來說，城市化大致有兩種不同的實現(xiàn)方式，一種是農(nóng)民通過進(jìn)城打工、上學(xué)、參軍提干等方式進(jìn)行城市，這種城市化的過程可視為“主動城市化”;另一種是通過城市數(shù)量和空間的擴(kuò)張，變農(nóng)民集體土地為國有土地，變農(nóng)村人口為城市人口。由于我國土地征收工作具有行政強(qiáng)制性，被征收土地的集體組織必須服從。因此，通過土地征收致使農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變的城市化過程也稱之為“被動城市化”。

　　被動城市化過程中，由于缺乏可行的城鄉(xiāng)融合機(jī)制，城市在土地擴(kuò)張后，并沒有直接將農(nóng)村人口、村落社區(qū)納入城市管理序列，沒有同步實現(xiàn)“村民”的城市化和現(xiàn)代化，致使農(nóng)民身份認(rèn)同十分模糊。

　　在高興村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于該村地域范圍內(nèi)村居兩種形式同時并存，存在體制不順、職責(zé)不清，標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，沒有真正從村莊管理過渡到城市社區(qū)管理，因此大部分村民對于自己到底是村民還是居民并不清楚，甚至部分村民在日常話語中仍保留著“公社”、“大隊”等改革開放前農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的專用術(shù)語。當(dāng)問及他們是否愿意從村民轉(zhuǎn)向居民時，他們一臉茫然，并不能對這兩種身份所附加的各種意義進(jìn)行明確的區(qū)分。這充分說明目前他們并沒有從意識層面上真正實現(xiàn)城市化和市民化，對城市社會缺乏強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感;也反映了目前針對失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化和身份認(rèn)同的各項工作仍處于空白狀態(tài)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　三、消解困境的幾點建議

　　由于失地農(nóng)民面臨的困境具有復(fù)雜性、敏感性等特征，因此消解困境必然是一項具有長期性、系統(tǒng)性的艱巨任務(wù)，需要政府部門、用地單位、農(nóng)民自身乃至社會形成合力才能最終實現(xiàn)。

　　(一) 多措并舉，切實提高失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)生存能力

　　這首先要求社會各界破除對失地農(nóng)民的各種誤解和偏見。如失地農(nóng)民獲得征地拆遷補(bǔ)償款后，一夜暴富的誤解等。對于這些誤解和偏見，我們要認(rèn)識到，城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民通常都是城市近郊的農(nóng)民，區(qū)位優(yōu)勢顯著，本身就屬于農(nóng)民中的富裕階層。城市化將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民，并不是要在城市中增加新的貧民，而應(yīng)該增加新的城市中產(chǎn)階層，只有這樣才能有效維持城市社會的穩(wěn)定和良性發(fā)展。因此，我們必須要多措并舉，切實提高失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)生存能力。

　　一是提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民融入城市生活提供較高的起點。目前，我國征地拆遷補(bǔ)償依據(jù)主要是征收地的原用途，沒有考慮到失地農(nóng)民的城市生活成本(包括生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、社會保障等)及一定的土地增值收益。因此，建議提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變?yōu)檎猩桃�資，將天平傾向資本的做法，以失地農(nóng)民的權(quán)益受損為代價的土地征收價格體系，為失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等提供充足的資金保障。

　　二是加強(qiáng)失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，廣開就業(yè)渠道，為其實現(xiàn)再就業(yè)，融入城市生活提供基本條件。目前我國雖對失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)做出了政策扶持。但這些政策更多的是一些引導(dǎo)性的政策，缺乏強(qiáng)制性，對失地農(nóng)民再就業(yè)的幫助意義有限。因此，一方面應(yīng)改變原有的培訓(xùn)方式，加強(qiáng)培訓(xùn)力度，另一方面可保留一定比例的村級留用地，發(fā)展勞動密集型的集體經(jīng)濟(jì)，容納失地農(nóng)民就業(yè);以及以政策優(yōu)惠鼓勵企業(yè)接受失地農(nóng)民就業(yè)。

　　三是出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。對選擇自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)恼�策傾斜，在工商、稅務(wù)、信貸等方面提供方便和優(yōu)惠等。搭建信息服務(wù)平臺，對于有創(chuàng)業(yè)熱情的農(nóng)民提供及時有效的信息服務(wù)，幫助他們尋找到適合自己的創(chuàng)業(yè)項目。

　　(二) 廣開門路，加快建設(shè)一個多支柱的失地農(nóng)民社會保障體系

　　建設(shè)一個適合失地農(nóng)民參與的社會保障體系，除將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系外，還應(yīng)該結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)和失地農(nóng)民自身及家庭的力量，將失地農(nóng)民納入一個多方參與互助、共擔(dān)風(fēng)險的多支柱的社會保障體系。

　　一是加快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，科學(xué)確定社會保障的對象和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，盡快將失地農(nóng)民的社會保障從界于兩者之間逐步過渡到城鎮(zhèn)職工水平，逐漸形成城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，并引導(dǎo)失地農(nóng)民選擇商業(yè)保險作為重要的補(bǔ)充模式。

　　二是增加失地農(nóng)民專項社會保障基金中土地增值收益，加強(qiáng)對保障基金的監(jiān)督和管理。一方面政府應(yīng)加大從土地出讓收益中失地農(nóng)民社會保障基金的比例，提高失地農(nóng)民的社會保障水平;另一方面應(yīng)對保障基金的監(jiān)督和管理建議實行基金管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營機(jī)構(gòu)分開設(shè)置的形式。前者負(fù)責(zé)對后者進(jìn)行監(jiān)管和對社會保障市場的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運營和保險金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨立性。

　　三是壯大集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)失地農(nóng)民拿出一部分或全部征地補(bǔ)償款入股村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，股份量化，實行按股分紅。這樣既避免了將補(bǔ)償金吃光用光，揮霍一空，又幫助失地農(nóng)民找到了資本增值空間，還可強(qiáng)化村集體對困難戶的社會救助功能。但對集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須強(qiáng)化監(jiān)管，防止因不正當(dāng)原因引起資產(chǎn)流失，引發(fā)矛盾和沖突。

　　(三) 加大力度，切實推進(jìn)“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和社區(qū)文化建設(shè)

　　失地農(nóng)民融入城市社會的過程是鄉(xiāng)村社會、鄉(xiāng)村文明逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市和城市文明的過程。這一過程不僅僅要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生活上的融入，更要實現(xiàn)日常生活和社會心理層面的融入。其中，社會心理層面的融入是失地農(nóng)民融入城市社會的最高層面，也是失地農(nóng)民實現(xiàn)身份認(rèn)同的最終路徑。因此，必須加大力度，切實推進(jìn)“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和社區(qū)文化建設(shè)，增強(qiáng)其對城市社會的認(rèn)同感和歸屬感，使其盡快融入城市生活，推動城市化發(fā)展。

　　一是試點城中村改造，逐步推進(jìn)“村改居”進(jìn)程，最終將失地農(nóng)民村委會改制為城市社區(qū)居委會，按照城市社區(qū)的規(guī)范和要求進(jìn)行管理，實現(xiàn)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的統(tǒng)一管理。改造過程可考慮統(tǒng)一置換的“一鍋端”，或者是分片置換。這不僅有助于打造更為統(tǒng)一和諧的城市景觀，而且有助于安置房的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。改造結(jié)束后，村集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核資后，可進(jìn)行資產(chǎn)信托或股份制改革。

　　二是在自愿選擇的前提下，建議積極引導(dǎo)失地農(nóng)民從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶口。在集體土地向國有土地置換的同時，實現(xiàn)村民向居民的身份置換，使失地農(nóng)民名正言順地享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的權(quán)益。

　　三是完善基本的生活設(shè)施和文化教育設(shè)施，通過豐富多彩的社區(qū)文化活動和市民宣傳教育活動，打開農(nóng)民與市民溝通的橋梁，增強(qiáng)現(xiàn)代市民意識和心理適應(yīng)能力，促使失地農(nóng)民在思想觀念、生活方式、行為方式上順利向市民轉(zhuǎn)變。

　　總而言之，我們要正視并解決好失地農(nóng)民正面臨著的各項問題，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、國家穩(wěn)定團(tuán)結(jié)奠定堅實的基礎(chǔ)。

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