【摘 要】：失地農民已成為我國快速城鎮(zhèn)化進程中一個影響廣泛的社會問題。本文以衡陽市雁峰區(qū)湘江鄉(xiāng)高興村的失地農民為例，側重對城鄉(xiāng)結合部失地農民的生存困境進行分析，并針對困境提出了解決的路徑，以期為和諧穩(wěn)定地推進我國的城鎮(zhèn)化進程提供智力支持。

　　【關鍵詞】城鎮(zhèn)化,失地農民,困境

　　一、研究背景

　　(一)問題緣起

　　改革開放三十年來，我國城市發(fā)展駛入快車道，城市化速度是同期世界城市化平均速度的兩倍，形成了中國城市發(fā)展的奇跡。但這一疾步前行的華麗魅影背后是大量農村集體土地被征收，大批農民失去土地，成為身份尷尬的失地農民。

　　據(jù)中國社科院《2011年中國城市發(fā)展報告》顯示，目前我國失地農民總數(shù)已達4000萬—5000萬人左右，且每年仍以約300萬人的速度遞增，預計到2030年時將增至1.1億人左右。據(jù)專家保守估計，現(xiàn)存的失地農民中完全失去土地、沒有工作的至少在1000萬人以上，占失地農民總數(shù)的20%。有抽樣調查顯示，有60%的失地農民生活困難，沒有因失地影響基本生活的只占30%;有81%的失地農民對未來生活擔憂，其中擔憂養(yǎng)老的占72.8%、經(jīng)濟來源的占63%、醫(yī)療的占52.6%。另據(jù)有關部門統(tǒng)計顯示，近幾年的農民上訪中，有60%與土地有關，其中30%又跟征地有關。

　　(二)個案介紹

　　高興村地處雁峰區(qū)湘江鄉(xiāng)東南部，東臨黃白路，南接塑田村，西靠76329部隊，北鄰衡陽師范學院老校區(qū)。全村原有土地面積3000多畝，經(jīng)多次征地拆遷后，現(xiàn)有土地450余畝;居民971戶，2659人。

　　改革開放初期，高興村人利用區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展集體經(jīng)濟，強勢崛起，有村辦企業(yè)11個，駐區(qū)單位40多個，享有“衡陽第一村”的美譽。后因管理不善等諸多原因，自上世紀90年代末，村集體經(jīng)濟開始迅速凋零，現(xiàn)僅存3家村辦企業(yè)，大量門面等集體資產(chǎn)變賣抵債。

　　自2000年以來，隨“南外環(huán)路”、“南郊大道”、“蒸湘南路”等市級重點建設項目的推進，該村的征地拆遷工作達到了歷史高峰，村里大量農戶失去土地，現(xiàn)村民人均土地占有量僅0.17畝，屬于典型的失地農民。這些失地農民在獲得補償熱錢的同時，也面臨著“經(jīng)濟生存邊緣化、社會保障尷尬化、身份認同模糊化”的困境。

　　二、失地農民面臨的現(xiàn)實困境

　　(一) 經(jīng)濟生存邊緣化

　　土地是農民賴以生存的生產(chǎn)資料。失去土地，對于農民來說，意味著失去了維持家庭可持續(xù)生計的重要來源。因此，要切實保障失地農民被征地后的基本生活，根本出路在于幫助他們解決再就業(yè)的問題，實現(xiàn)從務農、兼農向非農轉換。

　　從高興村的調研情況來看，該村失地農民雖基本實現(xiàn)了再就業(yè)，但是就業(yè)狀態(tài)不盡如人意，邊緣化現(xiàn)象明顯。據(jù)村干部介紹，村民的日常收入主要靠房租、打工和養(yǎng)殖。全村現(xiàn)有勞動力700余人，到村辦企業(yè)上班的不到200人;到外打工或靈活就業(yè)的200余人，主要集中在加工制造業(yè)、建筑裝飾業(yè)、餐飲服務業(yè)等勞動密集型行業(yè);仍以種植、養(yǎng)殖為生，發(fā)展庭院經(jīng)濟的不到100人，并且隨著土地的日益減少而減少;還有100人左右在市區(qū)或附近擺攤設點，做點糊口的小生意;另還有少數(shù)人賦閑在家，無事可做�？傮w來說，該村農民從事的職業(yè)在整個城市中屬于中等偏下，且不穩(wěn)定。

　　這一方面是由于技能及文化程度受限，只能尋找一些對技能要求較低的體力活，這在中老年的失地農民中表現(xiàn)尤為突出。另一方面由于信息及資源受限，部分農民雖仍想從事種植、養(yǎng)殖行業(yè)，但苦于沒有資本和相關場地出租等信息，無法發(fā)揮自己的農業(yè)特長，陷入求職困境。

　　與有限收入形成強烈對比的是日益增長的生活成本。據(jù)某村民介紹，以前有地的時候，可以家里的地種著，掙點口糧和小菜，不用愁吃，自己在外打份工，增加收入，屬于農民中的富裕階層。現(xiàn)在雖然拿了一筆征地賠償款，但這錢不經(jīng)花，日子感覺越過越窮，生活壓力越來越大。

　　(二) 社會保障尷尬化

　　土地也是農民最重要的社會保障手段。土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本的生存保障。目前我國已經(jīng)普遍建立了一套針對失地農民的社會保障政策。這一政策雖有積極意義，但從整個社會保障體系來看，它既不同于城鎮(zhèn)居民社會保障，又區(qū)別于農民社會保障的失地農民社會保障，面臨著尷尬化的處境。

　　這一方面表現(xiàn)在雖然失地農民和城鎮(zhèn)居民一樣參與城市生活，但保障標準低于城鎮(zhèn)居民;雖保障標準略高于農民，卻沒有土地為其提供更多的生活保障。從高興村的調研情況來看，在養(yǎng)老保障方面，該村年滿60歲的男性和年滿55歲的女性可在繳納個人參保費用后(年齡在74歲以上的村民可免交參保費用)，每人每月領取530元，僅夠勉強維持生存。在醫(yī)療保障方面，雖然該村村民已經(jīng)集體參保城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，但農民仍然怕生病，特別是怕生大病。誰家要是有個病人，昂貴的醫(yī)藥費開支可以使家庭很快陷入貧困。在最低生活保障方面，該村低保戶享受的最低生活保障仍為農村標準的50元/人/月。由于其已生活在市區(qū)，且已基本不從事農業(yè)生產(chǎn)，因此，連滿足基本的日常飲食所需都不夠�？梢姡�現(xiàn)有的失地農民社會保障仍遠遠不能滿足農民的日常生活所需。

　　另一方面，現(xiàn)有的失地農民社會保障政策在貫徹落實過程中存在諸多矛盾。據(jù)該村所在鄉(xiāng)干部介紹，近幾年，隨著社�；鶖�(shù)的不斷上漲，需要農民個人承擔的繳費標準也在年年遞增，如去年為2.9萬，但今年預計需繳費3萬，但征地拆遷補償標準卻并沒有相應提高。這使得農民繳費壓力增加，并且引發(fā)了對征地拆遷補償標準偏低的不滿。另還存在少數(shù)農民在拿到征地拆遷補償款后，心理膨脹，迅速揮霍一空后無力繳納社保費用，陷入生活困境，增加集體負擔。

　　(三) 身份認同模糊化

　　一般來說，城市化大致有兩種不同的實現(xiàn)方式，一種是農民通過進城打工、上學、參軍提干等方式進行城市，這種城市化的過程可視為“主動城市化”;另一種是通過城市數(shù)量和空間的擴張，變農民集體土地為國有土地，變農村人口為城市人口。由于我國土地征收工作具有行政強制性，被征收土地的集體組織必須服從。因此，通過土地征收致使農民向城市居民轉變的城市化過程也稱之為“被動城市化”。

　　被動城市化過程中，由于缺乏可行的城鄉(xiāng)融合機制，城市在土地擴張后，并沒有直接將農村人口、村落社區(qū)納入城市管理序列，沒有同步實現(xiàn)“村民”的城市化和現(xiàn)代化，致使農民身份認同十分模糊。

　　在高興村的調研中發(fā)現(xiàn)，由于該村地域范圍內村居兩種形式同時并存，存在體制不順、職責不清，標準不一等問題，沒有真正從村莊管理過渡到城市社區(qū)管理，因此大部分村民對于自己到底是村民還是居民并不清楚，甚至部分村民在日常話語中仍保留著“公社”、“大隊”等改革開放前農村組織結構的專用術語。當問及他們是否愿意從村民轉向居民時，他們一臉茫然，并不能對這兩種身份所附加的各種意義進行明確的區(qū)分。這充分說明目前他們并沒有從意識層面上真正實現(xiàn)城市化和市民化，對城市社會缺乏強烈的認同感和歸屬感;也反映了目前針對失地農民身份轉化和身份認同的各項工作仍處于空白狀態(tài)，仍需進一步加強。

　　三、消解困境的幾點建議

　　由于失地農民面臨的困境具有復雜性、敏感性等特征，因此消解困境必然是一項具有長期性、系統(tǒng)性的艱巨任務，需要政府部門、用地單位、農民自身乃至社會形成合力才能最終實現(xiàn)。

　　(一) 多措并舉，切實提高失地農民在城市化進程中的經(jīng)濟生存能力

　　這首先要求社會各界破除對失地農民的各種誤解和偏見。如失地農民獲得征地拆遷補償款后，一夜暴富的誤解等。對于這些誤解和偏見，我們要認識到，城鄉(xiāng)結合部的失地農民通常都是城市近郊的農民，區(qū)位優(yōu)勢顯著，本身就屬于農民中的富裕階層。城市化將農民轉化為城市居民，并不是要在城市中增加新的貧民，而應該增加新的城市中產(chǎn)階層，只有這樣才能有效維持城市社會的穩(wěn)定和良性發(fā)展。因此，我們必須要多措并舉，切實提高失地農民在城市化進程中的經(jīng)濟生存能力。

　　一是提高征地拆遷補償標準，為失地農民融入城市生活提供較高的起點。目前，我國征地拆遷補償依據(jù)主要是征收地的原用途，沒有考慮到失地農民的城市生活成本(包括生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、社會保障等)及一定的土地增值收益。因此，建議提高征地拆遷補償標準，改變?yōu)檎猩桃�資，將天平傾向資本的做法，以失地農民的權益受損為代價的土地征收價格體系，為失地農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等提供充足的資金保障。

　　二是加強失地農民職業(yè)技能培訓，廣開就業(yè)渠道，為其實現(xiàn)再就業(yè)，融入城市生活提供基本條件。目前我國雖對失地農民的再就業(yè)培訓做出了政策扶持。但這些政策更多的是一些引導性的政策，缺乏強制性，對失地農民再就業(yè)的幫助意義有限。因此，一方面應改變原有的培訓方式，加強培訓力度，另一方面可保留一定比例的村級留用地，發(fā)展勞動密集型的集體經(jīng)濟，容納失地農民就業(yè);以及以政策優(yōu)惠鼓勵企業(yè)接受失地農民就業(yè)。

　　三是出臺相關優(yōu)惠政策，鼓勵失地農民自主創(chuàng)業(yè)。對選擇自主創(chuàng)業(yè)的失地農民給予適當?shù)恼�策傾斜，在工商、稅務、信貸等方面提供方便和優(yōu)惠等。搭建信息服務平臺，對于有創(chuàng)業(yè)熱情的農民提供及時有效的信息服務，幫助他們尋找到適合自己的創(chuàng)業(yè)項目。

　　(二) 廣開門路，加快建設一個多支柱的失地農民社會保障體系

　　建設一個適合失地農民參與的社會保障體系，除將失地農民納入城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系外，還應該結合集體經(jīng)濟和失地農民自身及家庭的力量，將失地農民納入一個多方參與互助、共擔風險的多支柱的社會保障體系。

　　一是加快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，科學確定社會保障的對象和標準。根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，盡快將失地農民的社會保障從界于兩者之間逐步過渡到城鎮(zhèn)職工水平，逐漸形成城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，并引導失地農民選擇商業(yè)保險作為重要的補充模式。

　　二是增加失地農民專項社會保障基金中土地增值收益，加強對保障基金的監(jiān)督和管理。一方面政府應加大從土地出讓收益中失地農民社會保障基金的比例，提高失地農民的社會保障水平;另一方面應對保障基金的監(jiān)督和管理建議實行基金管理機構與經(jīng)營機構分開設置的形式。前者負責對后者進行監(jiān)管和對社會保障市場的調控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發(fā)放等，并保證監(jiān)管機構的權威性、公正性、科學性和獨立性。

　　三是壯大集體經(jīng)濟，引導失地農民拿出一部分或全部征地補償款入股村集體經(jīng)濟企業(yè)，股份量化，實行按股分紅。這樣既避免了將補償金吃光用光，揮霍一空，又幫助失地農民找到了資本增值空間，還可強化村集體對困難戶的社會救助功能。但對集體經(jīng)濟的發(fā)展必須強化監(jiān)管，防止因不正當原因引起資產(chǎn)流失，引發(fā)矛盾和沖突。

　　(三) 加大力度，切實推進“村改居”、“農轉非”和社區(qū)文化建設

　　失地農民融入城市社會的過程是鄉(xiāng)村社會、鄉(xiāng)村文明逐步轉變?yōu)楝F(xiàn)代城市和城市文明的過程。這一過程不僅僅要實現(xiàn)經(jīng)濟生活上的融入，更要實現(xiàn)日常生活和社會心理層面的融入。其中，社會心理層面的融入是失地農民融入城市社會的最高層面，也是失地農民實現(xiàn)身份認同的最終路徑。因此，必須加大力度，切實推進“村改居”、“農轉非”和社區(qū)文化建設，增強其對城市社會的認同感和歸屬感，使其盡快融入城市生活，推動城市化發(fā)展。

　　一是試點城中村改造，逐步推進“村改居”進程，最終將失地農民村委會改制為城市社區(qū)居委會，按照城市社區(qū)的規(guī)范和要求進行管理，實現(xiàn)城市規(guī)劃區(qū)范圍內的統(tǒng)一管理。改造過程可考慮統(tǒng)一置換的“一鍋端”，或者是分片置換。這不僅有助于打造更為統(tǒng)一和諧的城市景觀，而且有助于安置房的統(tǒng)一規(guī)劃建設。改造結束后，村集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核資后，可進行資產(chǎn)信托或股份制改革。

　　二是在自愿選擇的前提下，建議積極引導失地農民從農村戶口轉成城鎮(zhèn)戶口。在集體土地向國有土地置換的同時，實現(xiàn)村民向居民的身份置換，使失地農民名正言順地享受城鎮(zhèn)居民應有的權益。

　　三是完善基本的生活設施和文化教育設施，通過豐富多彩的社區(qū)文化活動和市民宣傳教育活動，打開農民與市民溝通的橋梁，增強現(xiàn)代市民意識和心理適應能力，促使失地農民在思想觀念、生活方式、行為方式上順利向市民轉變。

　　總而言之，我們要正視并解決好失地農民正面臨著的各項問題，為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、國家穩(wěn)定團結奠定堅實的基礎。

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