國(guó)際上空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)劃的單一體系和并行體系是同時(shí)存在的，關(guān)鍵要形成內(nèi)容協(xié)調(diào)、分工明確的格局。我國(guó)空間規(guī)劃由于行政制度、發(fā)展歷史等原因，多規(guī)并行、互有交叉乃至發(fā)生沖突的狀況客觀存在。過分強(qiáng)調(diào)某一規(guī)劃主導(dǎo)于事無補(bǔ)，做好規(guī)劃間的相互銜接，建立有效協(xié)調(diào)機(jī)制是解決問題的正道。規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制需要處理好上下級(jí)規(guī)劃的銜接，也要解決好橫向規(guī)劃間的分工和協(xié)調(diào)，這在省級(jí)、地(市)級(jí)以及縣級(jí)層面都應(yīng)該有所側(cè)重，而且協(xié)商治理機(jī)制應(yīng)積極推進(jìn)。

　　《城鄉(xiāng)建設(shè)》是建設(shè)部主管主辦，指導(dǎo)工作的機(jī)關(guān)刊。以從事城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)、工程建設(shè)、市政公用事業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、管理人員和科技人員為主要讀者對(duì)象，立足全國(guó)建設(shè)事業(yè)，面向全國(guó)建設(shè)事業(yè)，服務(wù)全國(guó)建設(shè)事業(yè)。

　　空間規(guī)劃體系及規(guī)劃協(xié)調(diào)是近年學(xué)術(shù)界探討較為熱烈的議題。空間規(guī)劃體系是由不同類空間規(guī)劃構(gòu)成的，相互獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，其中包括法律法規(guī)體系、行政體系等[1]。我國(guó)現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系具有橫向和縱向的脈絡(luò)，橫向上主要包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，縱向上包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地(市)級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等多個(gè)層級(jí)，但尚未形成統(tǒng)一有序的格局。各類規(guī)劃的具體編制分別由不同部門主導(dǎo)，總體協(xié)調(diào)與局部沖突現(xiàn)象并存，對(duì)合理配置城鄉(xiāng)和區(qū)域資源、優(yōu)化空間布局、提高空間效率、改善空間環(huán)境、規(guī)范空間秩序的統(tǒng)籌性不足。借鑒國(guó)際空間規(guī)劃體系的經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)現(xiàn)有空間規(guī)劃之間的內(nèi)在聯(lián)系及沖突所在，建立符合國(guó)情的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，以期對(duì)我國(guó)加強(qiáng)空間管理，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展有所裨益。

　　1　國(guó)際空間規(guī)劃體系的經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　1.1　國(guó)外空間規(guī)劃多為單一體系

　　國(guó)外空間規(guī)劃體系以單一體系為主，即一個(gè)層級(jí)往往只存在一個(gè)空間規(guī)劃指導(dǎo)全區(qū)的空間發(fā)展策略，這以英國(guó)、德國(guó)和瑞士為代表。

　　(1)英國(guó)。發(fā)達(dá)國(guó)家空間規(guī)劃的興起以英國(guó)最早，自1909年頒布的第一部關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律——《住房及城市規(guī)劃諸法》以來，英國(guó)就一直實(shí)行城鄉(xiāng)融合的空間規(guī)劃體系。縱向上，英格蘭的行政區(qū)劃分為國(guó)家級(jí)(英格蘭)、區(qū)域級(jí)(虛體行政單位)、郡級(jí)和市鎮(zhèn)級(jí)4個(gè)層次，空間規(guī)劃也相應(yīng)地由4級(jí)構(gòu)成。英國(guó)的空間規(guī)劃上下級(jí)之間的銜接主要通過政策的落實(shí)和細(xì)化而實(shí)現(xiàn)：國(guó)家級(jí)規(guī)劃反映政府的綜合政策傾向;中間的區(qū)域級(jí)和郡級(jí)規(guī)劃不僅要細(xì)化和落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的政策要求，還要綜合考慮區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)，對(duì)下級(jí)規(guī)劃的制定提出政策引導(dǎo);最基本的地方規(guī)劃則非常注重規(guī)劃的可實(shí)施性。值得注意的是，英國(guó)的空間規(guī)劃成果直到郡級(jí)都只有規(guī)劃文本和圖表說明，沒有規(guī)劃圖。只有地方規(guī)劃在落實(shí)結(jié)構(gòu)規(guī)劃中的開發(fā)計(jì)劃和土地利用政策時(shí)，才會(huì)劃定各類用地的精確的邊界，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)私人企業(yè)或其它單位進(jìn)行具體的項(xiàng)目開發(fā)活動(dòng)，是審批規(guī)劃許可的直接依據(jù)[2]

　　(2)德國(guó)。作為聯(lián)邦制國(guó)家，行政層級(jí)分明，分為聯(lián)邦、州和地區(qū)(市鎮(zhèn))3級(jí)。國(guó)家空間規(guī)劃確定土地利用的原則和模式;州空間規(guī)劃是國(guó)家級(jí)到地區(qū)級(jí)的過渡，對(duì)國(guó)家級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)和原則進(jìn)行細(xì)化，并對(duì)本州內(nèi)的地區(qū)空間規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，這兩個(gè)屬于戰(zhàn)略的控制性規(guī)劃。而在地區(qū)層級(jí)，則地區(qū)空間規(guī)劃和地方建設(shè)規(guī)劃并存，但彼此職責(zé)明確，都從屬于一個(gè)規(guī)劃體系，并有上下銜接關(guān)系。地區(qū)空間規(guī)劃是對(duì)州空間規(guī)劃政策的落實(shí)，以制定具體的空間發(fā)展政策為主要內(nèi)容，不涉及具體地塊的開發(fā)限制;而地方建設(shè)規(guī)劃則是通過土地利用政策和房地產(chǎn)開發(fā)控制對(duì)實(shí)際開發(fā)起作用，這種格局與我國(guó)的城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃比較類似[2-4]。

　　(3)瑞士。依《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，瑞士空間規(guī)劃涉及全國(guó)概念規(guī)劃，州級(jí)空間指導(dǎo)規(guī)劃和地區(qū)級(jí)空間規(guī)劃。與德國(guó)不同的是，瑞士在全國(guó)層面只是編制原則性、框架性的空間發(fā)展概念規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域空間發(fā)展，它不具有強(qiáng)制性，主要以重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金扶持等措施進(jìn)行引導(dǎo)并鼓勵(lì)各州、市鎮(zhèn)向聯(lián)邦希望的空間方向發(fā)展。而在地區(qū)(即市鎮(zhèn))層面，市鎮(zhèn)政府依據(jù)《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》和州的空間指導(dǎo)規(guī)劃，在配套的《空間規(guī)劃和建筑法規(guī)》、《地方政府建筑法規(guī)》等要求下，編制詳盡的土地利用規(guī)劃內(nèi)容涉及每塊土地的開發(fā)要求，經(jīng)市鎮(zhèn)委員會(huì)批準(zhǔn)、州政府審核后具有法律效力，成為審批具體開發(fā)活動(dòng)的依據(jù)[2]。

　　1.2　并行體系的空間規(guī)劃以日本為代表

　　除了單一空間規(guī)劃體系外，以日本為代表，還存在一種并行體系。日本設(shè)置國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土利用規(guī)劃，全國(guó)性的兩個(gè)規(guī)劃同為國(guó)土交通省下設(shè)的國(guó)土廳規(guī)劃局編制，二者是平行和相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，其下級(jí)行政單位也要分別編制區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土利用規(guī)劃[2][5]。早在1950年日本就制定了《國(guó)土綜合開發(fā)法》，按照國(guó)家、地區(qū)、都道府縣和市町村4級(jí)編制國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃，從1962年起共編制了5次全國(guó)性的國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃，其主要內(nèi)容是綜合開發(fā)、利用、保護(hù)國(guó)土資源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局;2005年，日本出臺(tái)了《國(guó)土形成規(guī)劃法》，取代之前的《國(guó)土綜合開發(fā)法》，并于2008年據(jù)此開展了《第六次國(guó)土形成規(guī)劃》的編制工作，相應(yīng)規(guī)劃體系只包括全國(guó)規(guī)劃和10個(gè)廣域地方規(guī)劃兩級(jí)，均由中央的國(guó)土交通省國(guó)土規(guī)劃局負(fù)責(zé)編制，宏觀指導(dǎo)性更強(qiáng)，并給了廣域地方較大的規(guī)劃彈性空間。而國(guó)土利用規(guī)劃是依據(jù)《國(guó)土利用規(guī)劃法》開展編制，主要內(nèi)容是確立國(guó)土利用的基本方針、各種用地的規(guī)模目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的措施，其中“各種用地的規(guī)模目標(biāo)”是指按照利用目的劃分的農(nóng)業(yè)用地、森林、荒地、水面、道路、建設(shè)用地等用地類別的規(guī)劃面積目標(biāo)值。國(guó)土利用規(guī)劃自上而下分為全國(guó)、地區(qū)、都道府縣和市町村4個(gè)層級(jí)，表面上看屬國(guó)土規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，但歷次國(guó)土利用規(guī)劃的編制時(shí)間都早于國(guó)土規(guī)劃。日本的國(guó)土規(guī)劃雖然經(jīng)歷了從“四級(jí)”向“兩級(jí)”轉(zhuǎn)變，規(guī)劃體系從簡(jiǎn)，并適當(dāng)放寬對(duì)地方的束縛，但并行體系的基礎(chǔ)并沒有改變，國(guó)土利用規(guī)劃依然是四級(jí)運(yùn)行，對(duì)各類用地規(guī)模的目標(biāo)依然強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制。

　　1.3　空間規(guī)劃內(nèi)容注重上下銜接、各有分工

　　無論是單一體系還是并行體系，發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃都非常注重上下級(jí)規(guī)劃之間的銜接。上級(jí)規(guī)劃以制定空間發(fā)展政策為主，是一種戰(zhàn)略性的、綱領(lǐng)性的規(guī)劃，主要對(duì)下級(jí)規(guī)劃起引導(dǎo)作用;而下級(jí)規(guī)劃則主要根據(jù)本級(jí)地區(qū)或區(qū)域發(fā)展的實(shí)際需求，將上級(jí)空間規(guī)劃政策加以落實(shí)，到基層的空間規(guī)劃則需要結(jié)合地方現(xiàn)狀，編制能落實(shí)到具體地塊的實(shí)施性規(guī)劃，作為具體開發(fā)管理的依據(jù)。如英國(guó)的國(guó)家政策導(dǎo)則和區(qū)域政策導(dǎo)則，德國(guó)的聯(lián)邦級(jí)和聯(lián)邦州級(jí)的空間規(guī)劃，都屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃，主要是確定區(qū)域政策、國(guó)土開發(fā)整治的目標(biāo)和原則、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局和落實(shí)規(guī)劃的主要措施等。而英國(guó)的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和德國(guó)的地區(qū)空間規(guī)劃則是空間政策到土地利用的過渡，對(duì)地區(qū)的開發(fā)制定指導(dǎo)和控制政策，但不對(duì)具體的地塊開發(fā)直接起作用。地方規(guī)劃(英國(guó))和地方建設(shè)規(guī)劃(德國(guó))才是審批開發(fā)活動(dòng)的直接依據(jù)。

　　日本的空間規(guī)劃體系中的戰(zhàn)略性與實(shí)施性還通過兩個(gè)規(guī)劃體系體現(xiàn)，國(guó)土規(guī)劃是一種綜合規(guī)劃，是其它各專項(xiàng)規(guī)劃編制的依據(jù)，各個(gè)層級(jí)的主要內(nèi)容基本一致，只是規(guī)劃的范圍和詳細(xì) 程度不同。國(guó)土利用規(guī)劃主要對(duì)各種用地的規(guī)模目標(biāo)進(jìn)行控制性的約束，上下級(jí)通過指標(biāo)銜接，這與我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃比較類似。

　　2　我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)狀況分析

　　2.1　“多規(guī)”并行的空間規(guī)劃體系

　　經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)形成較為龐雜的空間規(guī)劃體系，呈現(xiàn)依據(jù)行政體系設(shè)置的并行體系特點(diǎn)，即一個(gè)行政層級(jí)存在由不同職能部門主導(dǎo)編制的空間規(guī)劃，大體上分為4類：一是發(fā)展與改革委員會(huì)系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱發(fā)改系統(tǒng))主導(dǎo)編制的主體功能區(qū)規(guī)劃和特定地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃;二是住房與城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng))主導(dǎo)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃;三是國(guó)土資源系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱國(guó)土系統(tǒng))主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃;四是環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱環(huán)保系統(tǒng))主導(dǎo)編制的生態(tài)功能區(qū)劃，各規(guī)劃的主要內(nèi)容如表1所示。

　　2.2　“多規(guī)”并行下的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)狀況分析

　　2.2.1　同類規(guī)劃自成體系，縱向基本銜接

　　從規(guī)劃實(shí)踐來看，同類規(guī)劃在縱向上基本銜接。表現(xiàn)有四：(1)同類規(guī)劃使用的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)系統(tǒng)一致，不同層級(jí)在確定規(guī)劃基數(shù)時(shí)上下銜接;(2)規(guī)劃管理目標(biāo)相互銜接;(3)規(guī)劃編制時(shí)序有先后銜接關(guān)系。土地利用規(guī)劃體系中的下級(jí)規(guī)劃要待上級(jí)規(guī)劃確立了控制指標(biāo)后，才能根據(jù)分配的指標(biāo)進(jìn)行具體規(guī)劃;(4)規(guī)劃的審批制度決定了上下級(jí)規(guī)劃必須銜接，一般下級(jí)規(guī)劃要經(jīng)過上級(jí)相應(yīng)的主管部門審核同意才能予以批準(zhǔn)，如果下級(jí)規(guī)劃與上級(jí)規(guī)劃的發(fā)展方向和目標(biāo)不一致，審批部門可以不予批準(zhǔn)或要求修改后再批準(zhǔn)。

　　但是，個(gè)別規(guī)劃體系仍存在上下級(jí)銜接不夠緊密問題，如城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的關(guān)系。這與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律定位不明確不無關(guān)系。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，全國(guó)和省級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是用以指導(dǎo)城市規(guī)劃編制的，但到市級(jí)和縣級(jí)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則包括在城市總體規(guī)劃編制的過程中，前者類似后者的專項(xiàng)規(guī)劃[6]。而且目前對(duì)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃如何實(shí)施及監(jiān)管缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，直接導(dǎo)致各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作用難以全面發(fā)揮。各地區(qū)在編制城市總體規(guī)劃的過程中基本沒有直接依據(jù)上級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，失去“面”對(duì)“點(diǎn)”的指導(dǎo)作用，當(dāng)城市—區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)問題和矛盾時(shí)，缺乏處理的法律依據(jù)。

　　2.2.2　同一層級(jí)的不同規(guī)劃存在局部沖突，橫向協(xié)調(diào)難度大

　　盡管法律和政策對(duì)各類空間規(guī)劃的銜接做出明確要求①，但受行政管理職能的影響，各類規(guī)劃爭(zhēng)做“龍頭”，強(qiáng)調(diào)“以我為本”，規(guī)劃間的橫向協(xié)調(diào)難度不小，尤其是在省級(jí)和市級(jí)兩個(gè)層面，規(guī)劃內(nèi)容重疊，沖突時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

　　(1)各規(guī)劃有各自的法律依據(jù)，缺乏主導(dǎo)性規(guī)劃加以協(xié)調(diào)。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，以及國(guó)土系統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃都是法定規(guī)劃，編制依據(jù)分別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》;而全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃則依據(jù)國(guó)務(wù)院行政規(guī)章制定的規(guī)劃，理論上法律地位較低。但是，伴隨近年來區(qū)域發(fā)展的訴求日益增強(qiáng)，發(fā)改系統(tǒng)的綜合職能地位突出，其編制的主體功能區(qū)規(guī)劃和各類區(qū)域規(guī)劃實(shí)際指導(dǎo)作用更加顯著，有時(shí)甚至超過了同層次的法定規(guī)劃。這樣就導(dǎo)致國(guó)家、省級(jí)層面存在多種規(guī)劃一同指導(dǎo)下位規(guī)劃編制，各自目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)又不同，在分配區(qū)域資源上也各執(zhí)一詞。由于缺乏法定意義的主導(dǎo)規(guī)劃在區(qū)域中協(xié)調(diào)，各地方政府為了在“城市競(jìng)爭(zhēng)”“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”中爭(zhēng)奪發(fā)展主動(dòng)權(quán)，必然會(huì)在同等條件下選擇對(duì)其發(fā)展最有利的規(guī)劃作為指引，使得各規(guī)劃編制中應(yīng)考慮的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮不充分，城市和區(qū)域之間惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇[7]。

　　(2)規(guī)劃編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

　　在地(市)級(jí)和縣級(jí)規(guī)劃層面，規(guī)劃編制的基礎(chǔ)不同，會(huì)直接影響規(guī)劃的結(jié)果，這主要體現(xiàn)在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的矛盾上。

　　首先，規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料不一致。土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是利用遙感和實(shí)地核查獲取的土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的更新成果;而城市總體規(guī)劃依據(jù)的是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的統(tǒng)計(jì)資料，統(tǒng)計(jì)過程中采取抽樣調(diào)查的方法，所得到的數(shù)據(jù)為概查和估算數(shù)據(jù)，與遙感監(jiān)測(cè)實(shí)地調(diào)查資料存在一定差異[8]。

　　其次，規(guī)劃編制的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)口徑不一致。比如城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在統(tǒng)計(jì)城市建設(shè)用地時(shí)，往往將已劃入城市總體規(guī)劃區(qū)、還沒有建設(shè)的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計(jì)入城市現(xiàn)狀用地，國(guó)土部門則以實(shí)際成為城市建設(shè)用地或已辦理了建設(shè)用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，所以統(tǒng)計(jì)的城市建設(shè)用地面積會(huì)大于土地利用詳查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

　　第三，規(guī)劃編制采用的用地分類體系和標(biāo)準(zhǔn)不一致。土地利用總體規(guī)劃采用的是依據(jù)國(guó)土資源部2009年頒布的土地利用規(guī)劃分類，共3個(gè)一級(jí)類、10個(gè)二級(jí)類和17個(gè)三級(jí)類。城市總體規(guī)劃中的用地分類長(zhǎng)期沿用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137-90)，共分為10大類、46中類和73小類，修訂后標(biāo)準(zhǔn)尚未正式實(shí)施。兩套用地分類標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不同，用地分類內(nèi)涵不同，影響了規(guī)劃指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)工作。

　　(3)規(guī)劃編制的技術(shù)方法和路線不一致。

　　主體功能區(qū)規(guī)劃是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，結(jié)合地區(qū)資源環(huán)境承載能力劃分4類功能區(qū)，并針對(duì)不同的區(qū)域，制定相關(guān)的管制政策以指導(dǎo)未來區(qū)域國(guó)土空間的開發(fā)，但規(guī)劃對(duì)象并不覆蓋全部的國(guó)土空間;城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃根據(jù)各區(qū)域的發(fā)展條件制定不同的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并在人口預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合人均指標(biāo)確定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)空間布局的方案，反映地方需求，是一種“需求為上”的規(guī)劃預(yù)測(cè)方法[8、9、12];而土地利用總體規(guī)劃自國(guó)家級(jí)規(guī)劃開始，自上而下依次分配給下級(jí)行政單元，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上最大限度地保障建設(shè)用地，解決“吃飯”和“建設(shè)”的平衡問題[10]，在確定建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，采用“以供定需”的方法，反映中央的調(diào)控意圖，逼迫地方政府挖掘土地存量，節(jié)約集約利用土地，提高土地利用效率。三種規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)不同，導(dǎo)致規(guī)劃的目標(biāo)和結(jié)果也存在較大差異。

　　(4)規(guī)劃編制時(shí)間和期限不一致。

　　1986年國(guó)家頒布了《土地管理法》，并依法律規(guī)定實(shí)施土地利用規(guī)劃制度。1988年全國(guó)逐步開展了第一輪土地利用總體規(guī)劃工作。其后陸續(xù)完善了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》、《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》。新一輪土地利用 總體規(guī)劃是根據(jù)2004年國(guó)家修改后的《土地管理法》和《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》的要求而開展的。1989年全國(guó)人大常委會(huì)通過了《城市規(guī)劃法》，1991年國(guó)家建設(shè)部頒布了《城市規(guī)劃編制辦法》，后來又有一些相關(guān)的法律法規(guī)出臺(tái)，2007年10月全國(guó)人大常委會(huì)又通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。從1980年代初至今，城市總體規(guī)劃在全國(guó)范圍內(nèi)已進(jìn)行了3輪規(guī)劃編制或修編工作。在規(guī)劃期限方面，根據(jù)《土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國(guó)務(wù)院確定，具體是由國(guó)家土地行政主管部門正式發(fā)文，對(duì)各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期、規(guī)劃期及規(guī)劃基期數(shù)據(jù)做出明確的規(guī)定。而城市總體規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般都由編制規(guī)劃的政府部門根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢(shì)等自行確定，規(guī)劃期限確定的隨意性較大。由于兩項(xiàng)規(guī)劃開始編制的時(shí)間不同，導(dǎo)致規(guī)劃方案編制的不同步，造成規(guī)劃基期、規(guī)劃期、采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時(shí)限等的不同，導(dǎo)致兩項(xiàng)規(guī)劃結(jié)果的不一致，使規(guī)劃的可操作性降低。而主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃都是近年新出現(xiàn)的空間規(guī)劃，在編制時(shí)間和期限方面與前兩者的協(xié)調(diào)也缺乏明確法律規(guī)定，其規(guī)劃效果和可操作性也有待驗(yàn)證。

　　(5)規(guī)劃編制過程各自為政，內(nèi)容重復(fù)，缺乏協(xié)調(diào)。

　　目前各項(xiàng)規(guī)劃自編制過程中自成體系，與其它部門的協(xié)調(diào)僅僅限于規(guī)劃完成后的座談，在規(guī)劃編制過程中缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)。因此，許多地方編制的土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，對(duì)城鎮(zhèn)擴(kuò)展要求缺乏深入了解;同樣，編制的城市總體規(guī)劃側(cè)重于城市用地功能區(qū)劃分，缺乏對(duì)全區(qū)域土地利用的考慮[11]。而二者為了爭(zhēng)奪對(duì)資源的配置權(quán)力，在編制內(nèi)容上也存在重復(fù)交叉，另起爐灶的情況，使得矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。

　　3　加強(qiáng)我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的對(duì)策探討

　　3.1　加強(qiáng)我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則

　　在我國(guó)當(dāng)前行政體制下，要真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實(shí)，而且目前這種“分割”的規(guī)劃體制在一定程度上、一定條件下還有其存在的必要性與合理性。但要建立有效的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，必須確立兩個(gè)基本原則。

　　3.1.1　上下級(jí)規(guī)劃間解決好“引導(dǎo)性”與“實(shí)施性”的問題

　　空間規(guī)劃體系要協(xié)調(diào)的首要基礎(chǔ)是明確各規(guī)劃主導(dǎo)“引導(dǎo)性”還是“實(shí)施性”，不能強(qiáng)求每一個(gè)規(guī)劃都要有實(shí)施性，這樣才能從規(guī)劃層面上將矛盾沖突的可能性降到最低。

　　主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃只有國(guó)家級(jí)和省級(jí)兩個(gè)層次，故宜突出其政策引導(dǎo)職能以及不拘泥于中微觀層面的用地劃分細(xì)節(jié)。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)中觀層面的引導(dǎo)性，而城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃則應(yīng)明確其“實(shí)施性”，杜絕規(guī)劃的“假”、“大”、“空”。

　　土地利用總體規(guī)劃的五級(jí)體系中，國(guó)家級(jí)、省級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)性，對(duì)國(guó)家層面的宏觀戰(zhàn)略進(jìn)行空間層面的資源分配;而地(市)級(jí)、縣級(jí)規(guī)劃應(yīng)在宏觀引導(dǎo)和微觀實(shí)施兩個(gè)層面之間做好銜接，以便于鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃能夠?qū)⒏黜?xiàng)指標(biāo)落實(shí)到地塊，充分發(fā)揮其微觀層面的“實(shí)施性”管制作用。

　　3.1.2　同級(jí)規(guī)劃間解決好“發(fā)展性”與“限制性”、“政策性”與“功能性”的問題

　　管理的真正有效，不僅有賴于權(quán)威的控制，還需要一個(gè)“發(fā)展性引導(dǎo)”與“限制性控制”相結(jié)合的管制體系。具體而言，區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)劃偏重于在宏觀尺度上的發(fā)展政策導(dǎo)引，“發(fā)展性”與“限制性”并重;生態(tài)功能區(qū)劃的內(nèi)容屬于“限制性”內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)，屬于比較明顯的“發(fā)展性”規(guī)劃;土地利用總體規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是“一要吃飯，二要建設(shè)”，重點(diǎn)是對(duì)土地資源的消耗進(jìn)行有效控制，尋求可持續(xù)發(fā)展。

　　此外，同級(jí)規(guī)劃之間還要解決好“政策性”和“功能性”的問題，既要發(fā)揮功能性規(guī)劃的空間平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，又要發(fā)揮政策性規(guī)劃的政策指導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，建立起一套空間和政策相結(jié)合的雙平臺(tái)統(tǒng)籌機(jī)制，才能使規(guī)劃之間有機(jī)協(xié)調(diào)[9]。主體功能區(qū)劃是一種政策分區(qū)，是從自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合視角考察區(qū)域發(fā)展的趨向，其目的是為國(guó)家和地方政府制定發(fā)展方略提供框架指引;生態(tài)功能區(qū)劃則是一種功能分區(qū)，側(cè)重于對(duì)國(guó)土空間客觀特征的總體認(rèn)識(shí)和功能性劃分，為區(qū)域發(fā)展方略的制定提供生態(tài)環(huán)境本底的專業(yè)技術(shù)型支持;城鄉(xiāng)規(guī)劃也是一種功能性分區(qū)，規(guī)劃重點(diǎn)在于合理配置各類用地，改善城市綜合功能，優(yōu)化城市的各種設(shè)施。而土地利用總體規(guī)劃是一種功能性政策分區(qū)，其內(nèi)容主要是建設(shè)、非建設(shè)以及有條件建設(shè)的空間管理策略，對(duì)具體用地區(qū)塊進(jìn)行管制區(qū)劃。

　　3.2　加強(qiáng)我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的對(duì)策

　　3.2.1　省級(jí)層面——整合區(qū)域空間規(guī)劃，明確其法律地位

　　空間規(guī)劃法律是實(shí)施規(guī)劃公共政策目的的根本保障。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)十分重視保證空間規(guī)劃實(shí)施的法制建設(shè)。其空間規(guī)劃都具有法律地位，而且還有相應(yīng)的空間規(guī)劃法以法律形式明確各級(jí)空間規(guī)劃的實(shí)施主體的責(zé)任和義務(wù)，以及實(shí)施的保障措施等內(nèi)容。

　　目前我國(guó)省級(jí)層面存在4種空間規(guī)劃：省級(jí)主體功能區(qū)劃，省級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省級(jí)土地利用總體規(guī)劃和省級(jí)生態(tài)功能區(qū)劃，各規(guī)劃在指導(dǎo)城市“點(diǎn)”建設(shè)時(shí)由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，不能形成有效的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，建議進(jìn)行整合，并給予較為明確的法律定位。這點(diǎn)可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，雖然同為并行體系，但日本以國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃作為區(qū)域整合的綜合指導(dǎo)，還有相應(yīng)的《國(guó)土綜合開發(fā)法》保障規(guī)劃的編制和實(shí)施，在指導(dǎo)下級(jí)規(guī)劃編制時(shí)有明確的法律依據(jù)。因此，我國(guó)省級(jí)空間規(guī)劃的理想模式是：主體功能區(qū)規(guī)劃“定政策”，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“定需求”，土地利用規(guī)劃“定供給”，生態(tài)功能區(qū)劃“供底圖”，在相關(guān)目標(biāo)的引導(dǎo)下，綜合平衡國(guó)土空間的需求和供給，通過相關(guān)的政策引導(dǎo)有限的資源配置到“底圖”上。省級(jí)層面的空間規(guī)劃應(yīng)以政策引導(dǎo)性為主，不需要落實(shí)到具體的空間。

　　3.2.2　地(市)級(jí)和縣級(jí)層面——加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的有效銜接與協(xié)調(diào)

　　我國(guó)地(市)級(jí)和縣級(jí)層面主要存在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃3類。而由于這兩個(gè)層面的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是 包含在城市總體規(guī)劃中，因此實(shí)際上是兩規(guī)協(xié)調(diào)。一方面通過相關(guān)的法律規(guī)范逐漸同步兩規(guī)的編制基礎(chǔ)，另一方面應(yīng)該加強(qiáng)市域和縣域?qū)用娴膮^(qū)域規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)“點(diǎn)”的指導(dǎo)作用。目前我國(guó)地市級(jí)城市總體規(guī)劃對(duì)區(qū)域的協(xié)調(diào)主要通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，但規(guī)劃實(shí)施的法律基礎(chǔ)卻沒有跟上。到縣級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)為了多爭(zhēng)取資源，盲目做大人口規(guī)模和用地規(guī)模，導(dǎo)致其城市總體規(guī)劃突破上級(jí)規(guī)劃的規(guī)模限制時(shí)有發(fā)生。而土地利用規(guī)劃是國(guó)土部門的主導(dǎo)編制，必須嚴(yán)格依照上級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)控制，往往對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際需求缺乏考慮。因而可以適當(dāng)調(diào)整地(市)級(jí)和縣級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制內(nèi)容，整合協(xié)調(diào)兩個(gè)規(guī)劃的編制時(shí)序。編制城市總體規(guī)劃時(shí)同步編制土地利用總體規(guī)劃，在定建設(shè)用地規(guī)模時(shí)綜合考慮“供給”和“需求”，使二者達(dá)到一個(gè)較好的平衡狀態(tài)。目前有的地方城市規(guī)劃部門與土地管理部門合并，成立國(guó)土規(guī)劃局，實(shí)行“一張圖”管理。雖然有利于兩規(guī)的協(xié)調(diào)，減少項(xiàng)目申請(qǐng)者的手續(xù)，但容易權(quán)力過于集中，造成腐敗[8]。

　　這兩個(gè)層次的空間規(guī)劃應(yīng)注重引導(dǎo)性和實(shí)施性并重，既要通過政策引導(dǎo)下級(jí)規(guī)劃編制，又要具有一定的可操作性，是“政策”到“空間”的過渡。

　　3.2.3　規(guī)劃編制過程中積極推進(jìn)協(xié)商治理機(jī)制

　　我國(guó)目前的空間規(guī)劃存在多部門交叉管理、規(guī)劃地域空間的重疊等現(xiàn)象，應(yīng)逐步建立我國(guó)空間規(guī)劃協(xié)商新機(jī)制，才能有效解決多種空間規(guī)劃并行帶來的負(fù)外部性效應(yīng)。具體來說，可以從推進(jìn)更廣泛的公眾參與，加強(qiáng)區(qū)域合作和部門協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)。在公眾參與方面，可以借鑒德國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，利用網(wǎng)絡(luò)，以及在規(guī)劃編制過程中以法定文件的形式反饋公眾意見等方面來促進(jìn)政府和民眾的溝通。在區(qū)域協(xié)調(diào)方面可以借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，即設(shè)立區(qū)域空間規(guī)劃的專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)空間資源配置;在部門協(xié)調(diào)方面可以借鑒德國(guó)的部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)不同規(guī)劃的部門可以定期召開會(huì)議，交流各自對(duì)空間規(guī)劃的設(shè)想，以達(dá)到溝通和協(xié)調(diào)的目的，從而最大限度地減少不同類規(guī)劃之間的沖突。