國際上空間規(guī)劃經(jīng)驗表明，規(guī)劃的單一體系和并行體系是同時存在的，關(guān)鍵要形成內(nèi)容協(xié)調(diào)、分工明確的格局。我國空間規(guī)劃由于行政制度、發(fā)展歷史等原因，多規(guī)并行、互有交叉乃至發(fā)生沖突的狀況客觀存在。過分強調(diào)某一規(guī)劃主導(dǎo)于事無補，做好規(guī)劃間的相互銜接，建立有效協(xié)調(diào)機制是解決問題的正道。規(guī)劃協(xié)調(diào)機制需要處理好上下級規(guī)劃的銜接，也要解決好橫向規(guī)劃間的分工和協(xié)調(diào)，這在省級、地(市)級以及縣級層面都應(yīng)該有所側(cè)重，而且協(xié)商治理機制應(yīng)積極推進。

　　《城鄉(xiāng)建設(shè)》是建設(shè)部主管主辦，指導(dǎo)工作的機關(guān)刊。以從事城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)、工程建設(shè)、市政公用事業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等的各級領(lǐng)導(dǎo)、管理人員和科技人員為主要讀者對象，立足全國建設(shè)事業(yè)，面向全國建設(shè)事業(yè)，服務(wù)全國建設(shè)事業(yè)。

　　空間規(guī)劃體系及規(guī)劃協(xié)調(diào)是近年學術(shù)界探討較為熱烈的議題。空間規(guī)劃體系是由不同類空間規(guī)劃構(gòu)成的，相互獨立又相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，其中包括法律法規(guī)體系、行政體系等[1]。我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系具有橫向和縱向的脈絡(luò)，橫向上主要包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，縱向上包括國家級、省級、地(市)級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等多個層級，但尚未形成統(tǒng)一有序的格局。各類規(guī)劃的具體編制分別由不同部門主導(dǎo)，總體協(xié)調(diào)與局部沖突現(xiàn)象并存，對合理配置城鄉(xiāng)和區(qū)域資源、優(yōu)化空間布局、提高空間效率、改善空間環(huán)境、規(guī)范空間秩序的統(tǒng)籌性不足。借鑒國際空間規(guī)劃體系的經(jīng)驗，分析我國現(xiàn)有空間規(guī)劃之間的內(nèi)在聯(lián)系及沖突所在，建立符合國情的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，以期對我國加強空間管理，促進可持續(xù)發(fā)展有所裨益。

　　1　國際空間規(guī)劃體系的經(jīng)驗借鑒

　　1.1　國外空間規(guī)劃多為單一體系

　　國外空間規(guī)劃體系以單一體系為主，即一個層級往往只存在一個空間規(guī)劃指導(dǎo)全區(qū)的空間發(fā)展策略，這以英國、德國和瑞士為代表。

　　(1)英國。發(fā)達國家空間規(guī)劃的興起以英國最早，自1909年頒布的第一部關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律——《住房及城市規(guī)劃諸法》以來，英國就一直實行城鄉(xiāng)融合的空間規(guī)劃體系。縱向上，英格蘭的行政區(qū)劃分為國家級(英格蘭)、區(qū)域級(虛體行政單位)、郡級和市鎮(zhèn)級4個層次，空間規(guī)劃也相應(yīng)地由4級構(gòu)成。英國的空間規(guī)劃上下級之間的銜接主要通過政策的落實和細化而實現(xiàn)：國家級規(guī)劃反映政府的綜合政策傾向;中間的區(qū)域級和郡級規(guī)劃不僅要細化和落實上級規(guī)劃的政策要求，還要綜合考慮區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)，對下級規(guī)劃的制定提出政策引導(dǎo);最基本的地方規(guī)劃則非常注重規(guī)劃的可實施性。值得注意的是，英國的空間規(guī)劃成果直到郡級都只有規(guī)劃文本和圖表說明，沒有規(guī)劃圖。只有地方規(guī)劃在落實結(jié)構(gòu)規(guī)劃中的開發(fā)計劃和土地利用政策時，才會劃定各類用地的精確的邊界，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)私人企業(yè)或其它單位進行具體的項目開發(fā)活動，是審批規(guī)劃許可的直接依據(jù)[2]

　　(2)德國。作為聯(lián)邦制國家，行政層級分明，分為聯(lián)邦、州和地區(qū)(市鎮(zhèn))3級。國家空間規(guī)劃確定土地利用的原則和模式;州空間規(guī)劃是國家級到地區(qū)級的過渡，對國家級規(guī)劃的目標和原則進行細化，并對本州內(nèi)的地區(qū)空間規(guī)劃進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，這兩個屬于戰(zhàn)略的控制性規(guī)劃。而在地區(qū)層級，則地區(qū)空間規(guī)劃和地方建設(shè)規(guī)劃并存，但彼此職責明確，都從屬于一個規(guī)劃體系，并有上下銜接關(guān)系。地區(qū)空間規(guī)劃是對州空間規(guī)劃政策的落實，以制定具體的空間發(fā)展政策為主要內(nèi)容，不涉及具體地塊的開發(fā)限制;而地方建設(shè)規(guī)劃則是通過土地利用政策和房地產(chǎn)開發(fā)控制對實際開發(fā)起作用，這種格局與我國的城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃比較類似[2-4]。

　　(3)瑞士。依《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，瑞士空間規(guī)劃涉及全國概念規(guī)劃，州級空間指導(dǎo)規(guī)劃和地區(qū)級空間規(guī)劃。與德國不同的是，瑞士在全國層面只是編制原則性、框架性的空間發(fā)展概念規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域空間發(fā)展，它不具有強制性，主要以重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金扶持等措施進行引導(dǎo)并鼓勵各州、市鎮(zhèn)向聯(lián)邦希望的空間方向發(fā)展。而在地區(qū)(即市鎮(zhèn))層面，市鎮(zhèn)政府依據(jù)《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》和州的空間指導(dǎo)規(guī)劃，在配套的《空間規(guī)劃和建筑法規(guī)》、《地方政府建筑法規(guī)》等要求下，編制詳盡的土地利用規(guī)劃內(nèi)容涉及每塊土地的開發(fā)要求，經(jīng)市鎮(zhèn)委員會批準、州政府審核后具有法律效力，成為審批具體開發(fā)活動的依據(jù)[2]。

　　1.2　并行體系的空間規(guī)劃以日本為代表

　　除了單一空間規(guī)劃體系外，以日本為代表，還存在一種并行體系。日本設(shè)置國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃，全國性的兩個規(guī)劃同為國土交通省下設(shè)的國土廳規(guī)劃局編制，二者是平行和相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，其下級行政單位也要分別編制區(qū)域的國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃[2][5]。早在1950年日本就制定了《國土綜合開發(fā)法》，按照國家、地區(qū)、都道府縣和市町村4級編制國土綜合開發(fā)規(guī)劃，從1962年起共編制了5次全國性的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，其主要內(nèi)容是綜合開發(fā)、利用、保護國土資源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局;2005年，日本出臺了《國土形成規(guī)劃法》，取代之前的《國土綜合開發(fā)法》，并于2008年據(jù)此開展了《第六次國土形成規(guī)劃》的編制工作，相應(yīng)規(guī)劃體系只包括全國規(guī)劃和10個廣域地方規(guī)劃兩級，均由中央的國土交通省國土規(guī)劃局負責編制，宏觀指導(dǎo)性更強，并給了廣域地方較大的規(guī)劃彈性空間。而國土利用規(guī)劃是依據(jù)《國土利用規(guī)劃法》開展編制，主要內(nèi)容是確立國土利用的基本方針、各種用地的規(guī)模目標以及實現(xiàn)目標所采取的措施，其中“各種用地的規(guī)模目標”是指按照利用目的劃分的農(nóng)業(yè)用地、森林、荒地、水面、道路、建設(shè)用地等用地類別的規(guī)劃面積目標值。國土利用規(guī)劃自上而下分為全國、地區(qū)、都道府縣和市町村4個層級，表面上看屬國土規(guī)劃的專項規(guī)劃，但歷次國土利用規(guī)劃的編制時間都早于國土規(guī)劃。日本的國土規(guī)劃雖然經(jīng)歷了從“四級”向“兩級”轉(zhuǎn)變，規(guī)劃體系從簡，并適當放寬對地方的束縛，但并行體系的基礎(chǔ)并沒有改變，國土利用規(guī)劃依然是四級運行，對各類用地規(guī)模的目標依然強調(diào)嚴格控制。

　　1.3　空間規(guī)劃內(nèi)容注重上下銜接、各有分工

　　無論是單一體系還是并行體系，發(fā)達國家的空間規(guī)劃都非常注重上下級規(guī)劃之間的銜接。上級規(guī)劃以制定空間發(fā)展政策為主，是一種戰(zhàn)略性的、綱領(lǐng)性的規(guī)劃，主要對下級規(guī)劃起引導(dǎo)作用;而下級規(guī)劃則主要根據(jù)本級地區(qū)或區(qū)域發(fā)展的實際需求，將上級空間規(guī)劃政策加以落實，到基層的空間規(guī)劃則需要結(jié)合地方現(xiàn)狀，編制能落實到具體地塊的實施性規(guī)劃，作為具體開發(fā)管理的依據(jù)。如英國的國家政策導(dǎo)則和區(qū)域政策導(dǎo)則，德國的聯(lián)邦級和聯(lián)邦州級的空間規(guī)劃，都屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃，主要是確定區(qū)域政策、國土開發(fā)整治的目標和原則、重點開發(fā)區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局和落實規(guī)劃的主要措施等。而英國的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和德國的地區(qū)空間規(guī)劃則是空間政策到土地利用的過渡，對地區(qū)的開發(fā)制定指導(dǎo)和控制政策，但不對具體的地塊開發(fā)直接起作用。地方規(guī)劃(英國)和地方建設(shè)規(guī)劃(德國)才是審批開發(fā)活動的直接依據(jù)。

　　日本的空間規(guī)劃體系中的戰(zhàn)略性與實施性還通過兩個規(guī)劃體系體現(xiàn)，國土規(guī)劃是一種綜合規(guī)劃，是其它各專項規(guī)劃編制的依據(jù)，各個層級的主要內(nèi)容基本一致，只是規(guī)劃的范圍和詳細 程度不同。國土利用規(guī)劃主要對各種用地的規(guī)模目標進行控制性的約束，上下級通過指標銜接，這與我國的土地利用總體規(guī)劃比較類似。

　　2　我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)狀況分析

　　2.1　“多規(guī)”并行的空間規(guī)劃體系

　　經(jīng)過多年的發(fā)展，我國形成較為龐雜的空間規(guī)劃體系，呈現(xiàn)依據(jù)行政體系設(shè)置的并行體系特點，即一個行政層級存在由不同職能部門主導(dǎo)編制的空間規(guī)劃，大體上分為4類：一是發(fā)展與改革委員會系統(tǒng)(簡稱發(fā)改系統(tǒng))主導(dǎo)編制的主體功能區(qū)規(guī)劃和特定地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃;二是住房與城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)(簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng))主導(dǎo)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城市詳細規(guī)劃;三是國土資源系統(tǒng)(簡稱國土系統(tǒng))主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃;四是環(huán)境保護系統(tǒng)(簡稱環(huán)保系統(tǒng))主導(dǎo)編制的生態(tài)功能區(qū)劃，各規(guī)劃的主要內(nèi)容如表1所示。

　　2.2　“多規(guī)”并行下的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)狀況分析

　　2.2.1　同類規(guī)劃自成體系，縱向基本銜接

　　從規(guī)劃實踐來看，同類規(guī)劃在縱向上基本銜接。表現(xiàn)有四：(1)同類規(guī)劃使用的統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)系統(tǒng)一致，不同層級在確定規(guī)劃基數(shù)時上下銜接;(2)規(guī)劃管理目標相互銜接;(3)規(guī)劃編制時序有先后銜接關(guān)系。土地利用規(guī)劃體系中的下級規(guī)劃要待上級規(guī)劃確立了控制指標后，才能根據(jù)分配的指標進行具體規(guī)劃;(4)規(guī)劃的審批制度決定了上下級規(guī)劃必須銜接，一般下級規(guī)劃要經(jīng)過上級相應(yīng)的主管部門審核同意才能予以批準，如果下級規(guī)劃與上級規(guī)劃的發(fā)展方向和目標不一致，審批部門可以不予批準或要求修改后再批準。

　　但是，個別規(guī)劃體系仍存在上下級銜接不夠緊密問題，如城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的關(guān)系。這與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律定位不明確不無關(guān)系。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，全國和省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是用以指導(dǎo)城市規(guī)劃編制的，但到市級和縣級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則包括在城市總體規(guī)劃編制的過程中，前者類似后者的專項規(guī)劃[6]。而且目前對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃如何實施及監(jiān)管缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，直接導(dǎo)致各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作用難以全面發(fā)揮。各地區(qū)在編制城市總體規(guī)劃的過程中基本沒有直接依據(jù)上級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，失去“面”對“點”的指導(dǎo)作用，當城市—區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)問題和矛盾時，缺乏處理的法律依據(jù)。

　　2.2.2　同一層級的不同規(guī)劃存在局部沖突，橫向協(xié)調(diào)難度大

　　盡管法律和政策對各類空間規(guī)劃的銜接做出明確要求①，但受行政管理職能的影響，各類規(guī)劃爭做“龍頭”，強調(diào)“以我為本”，規(guī)劃間的橫向協(xié)調(diào)難度不小，尤其是在省級和市級兩個層面，規(guī)劃內(nèi)容重疊，沖突時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

　　(1)各規(guī)劃有各自的法律依據(jù)，缺乏主導(dǎo)性規(guī)劃加以協(xié)調(diào)。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，以及國土系統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃都是法定規(guī)劃，編制依據(jù)分別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》;而全國主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃則依據(jù)國務(wù)院行政規(guī)章制定的規(guī)劃，理論上法律地位較低。但是，伴隨近年來區(qū)域發(fā)展的訴求日益增強，發(fā)改系統(tǒng)的綜合職能地位突出，其編制的主體功能區(qū)規(guī)劃和各類區(qū)域規(guī)劃實際指導(dǎo)作用更加顯著，有時甚至超過了同層次的法定規(guī)劃。這樣就導(dǎo)致國家、省級層面存在多種規(guī)劃一同指導(dǎo)下位規(guī)劃編制，各自目標和側(cè)重點又不同，在分配區(qū)域資源上也各執(zhí)一詞。由于缺乏法定意義的主導(dǎo)規(guī)劃在區(qū)域中協(xié)調(diào)，各地方政府為了在“城市競爭”“區(qū)域競爭”中爭奪發(fā)展主動權(quán)，必然會在同等條件下選擇對其發(fā)展最有利的規(guī)劃作為指引，使得各規(guī)劃編制中應(yīng)考慮的區(qū)域協(xié)調(diào)機制發(fā)揮不充分，城市和區(qū)域之間惡性競爭加劇[7]。

　　(2)規(guī)劃編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

　　在地(市)級和縣級規(guī)劃層面，規(guī)劃編制的基礎(chǔ)不同，會直接影響規(guī)劃的結(jié)果，這主要體現(xiàn)在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的矛盾上。

　　首先，規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料不一致。土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是利用遙感和實地核查獲取的土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的更新成果;而城市總體規(guī)劃依據(jù)的是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的統(tǒng)計資料，統(tǒng)計過程中采取抽樣調(diào)查的方法，所得到的數(shù)據(jù)為概查和估算數(shù)據(jù)，與遙感監(jiān)測實地調(diào)查資料存在一定差異[8]。

　　其次，規(guī)劃編制的基礎(chǔ)統(tǒng)計口徑不一致。比如城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在統(tǒng)計城市建設(shè)用地時，往往將已劃入城市總體規(guī)劃區(qū)、還沒有建設(shè)的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計入城市現(xiàn)狀用地，國土部門則以實際成為城市建設(shè)用地或已辦理了建設(shè)用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，所以統(tǒng)計的城市建設(shè)用地面積會大于土地利用詳查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

　　第三，規(guī)劃編制采用的用地分類體系和標準不一致。土地利用總體規(guī)劃采用的是依據(jù)國土資源部2009年頒布的土地利用規(guī)劃分類，共3個一級類、10個二級類和17個三級類。城市總體規(guī)劃中的用地分類長期沿用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GBJ137-90)，共分為10大類、46中類和73小類，修訂后標準尚未正式實施。兩套用地分類標準的側(cè)重點不同，用地分類內(nèi)涵不同，影響了規(guī)劃指標的統(tǒng)計工作。

　　(3)規(guī)劃編制的技術(shù)方法和路線不一致。

　　主體功能區(qū)規(guī)劃是根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展目標和戰(zhàn)略，結(jié)合地區(qū)資源環(huán)境承載能力劃分4類功能區(qū)，并針對不同的區(qū)域，制定相關(guān)的管制政策以指導(dǎo)未來區(qū)域國土空間的開發(fā)，但規(guī)劃對象并不覆蓋全部的國土空間;城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃根據(jù)各區(qū)域的發(fā)展條件制定不同的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并在人口預(yù)測的基礎(chǔ)上，結(jié)合人均指標確定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)空間布局的方案，反映地方需求，是一種“需求為上”的規(guī)劃預(yù)測方法[8、9、12];而土地利用總體規(guī)劃自國家級規(guī)劃開始，自上而下依次分配給下級行政單元，在嚴格保護耕地的基礎(chǔ)上最大限度地保障建設(shè)用地，解決“吃飯”和“建設(shè)”的平衡問題[10]，在確定建設(shè)用地規(guī)模時，采用“以供定需”的方法，反映中央的調(diào)控意圖，逼迫地方政府挖掘土地存量，節(jié)約集約利用土地，提高土地利用效率。三種規(guī)劃的出發(fā)點不同，導(dǎo)致規(guī)劃的目標和結(jié)果也存在較大差異。

　　(4)規(guī)劃編制時間和期限不一致。

　　1986年國家頒布了《土地管理法》，并依法律規(guī)定實施土地利用規(guī)劃制度。1988年全國逐步開展了第一輪土地利用總體規(guī)劃工作。其后陸續(xù)完善了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》、《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》。新一輪土地利用 總體規(guī)劃是根據(jù)2004年國家修改后的《土地管理法》和《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》的要求而開展的。1989年全國人大常委會通過了《城市規(guī)劃法》，1991年國家建設(shè)部頒布了《城市規(guī)劃編制辦法》，后來又有一些相關(guān)的法律法規(guī)出臺，2007年10月全國人大常委會又通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。從1980年代初至今，城市總體規(guī)劃在全國范圍內(nèi)已進行了3輪規(guī)劃編制或修編工作。在規(guī)劃期限方面，根據(jù)《土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院確定，具體是由國家土地行政主管部門正式發(fā)文，對各級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期、規(guī)劃期及規(guī)劃基期數(shù)據(jù)做出明確的規(guī)定。而城市總體規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般都由編制規(guī)劃的政府部門根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢等自行確定，規(guī)劃期限確定的隨意性較大。由于兩項規(guī)劃開始編制的時間不同，導(dǎo)致規(guī)劃方案編制的不同步，造成規(guī)劃基期、規(guī)劃期、采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時限等的不同，導(dǎo)致兩項規(guī)劃結(jié)果的不一致，使規(guī)劃的可操作性降低。而主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃都是近年新出現(xiàn)的空間規(guī)劃，在編制時間和期限方面與前兩者的協(xié)調(diào)也缺乏明確法律規(guī)定，其規(guī)劃效果和可操作性也有待驗證。

　　(5)規(guī)劃編制過程各自為政，內(nèi)容重復(fù)，缺乏協(xié)調(diào)。

　　目前各項規(guī)劃自編制過程中自成體系，與其它部門的協(xié)調(diào)僅僅限于規(guī)劃完成后的座談，在規(guī)劃編制過程中缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)。因此，許多地方編制的土地利用總體規(guī)劃強調(diào)耕地保護，對城鎮(zhèn)擴展要求缺乏深入了解;同樣，編制的城市總體規(guī)劃側(cè)重于城市用地功能區(qū)劃分，缺乏對全區(qū)域土地利用的考慮[11]。而二者為了爭奪對資源的配置權(quán)力，在編制內(nèi)容上也存在重復(fù)交叉，另起爐灶的情況，使得矛盾沖突時有發(fā)生。

　　3　加強我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的對策探討

　　3.1　加強我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則

　　在我國當前行政體制下，要真正實現(xiàn)一個規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實，而且目前這種“分割”的規(guī)劃體制在一定程度上、一定條件下還有其存在的必要性與合理性。但要建立有效的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，必須確立兩個基本原則。

　　3.1.1　上下級規(guī)劃間解決好“引導(dǎo)性”與“實施性”的問題

　　空間規(guī)劃體系要協(xié)調(diào)的首要基礎(chǔ)是明確各規(guī)劃主導(dǎo)“引導(dǎo)性”還是“實施性”，不能強求每一個規(guī)劃都要有實施性，這樣才能從規(guī)劃層面上將矛盾沖突的可能性降到最低。

　　主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃只有國家級和省級兩個層次，故宜突出其政策引導(dǎo)職能以及不拘泥于中微觀層面的用地劃分細節(jié)。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)強調(diào)中觀層面的引導(dǎo)性，而城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃則應(yīng)明確其“實施性”，杜絕規(guī)劃的“假”、“大”、“空”。

　　土地利用總體規(guī)劃的五級體系中，國家級、省級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)強調(diào)引導(dǎo)性，對國家層面的宏觀戰(zhàn)略進行空間層面的資源分配;而地(市)級、縣級規(guī)劃應(yīng)在宏觀引導(dǎo)和微觀實施兩個層面之間做好銜接，以便于鎮(zhèn)級規(guī)劃能夠?qū)⒏黜椫笜寺鋵嵉降貕K，充分發(fā)揮其微觀層面的“實施性”管制作用。

　　3.1.2　同級規(guī)劃間解決好“發(fā)展性”與“限制性”、“政策性”與“功能性”的問題

　　管理的真正有效，不僅有賴于權(quán)威的控制，還需要一個“發(fā)展性引導(dǎo)”與“限制性控制”相結(jié)合的管制體系。具體而言，區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)劃偏重于在宏觀尺度上的發(fā)展政策導(dǎo)引，“發(fā)展性”與“限制性”并重;生態(tài)功能區(qū)劃的內(nèi)容屬于“限制性”內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要基于地方經(jīng)濟發(fā)展和人口增長，屬于比較明顯的“發(fā)展性”規(guī)劃;土地利用總體規(guī)劃的出發(fā)點是“一要吃飯，二要建設(shè)”，重點是對土地資源的消耗進行有效控制，尋求可持續(xù)發(fā)展。

　　此外，同級規(guī)劃之間還要解決好“政策性”和“功能性”的問題，既要發(fā)揮功能性規(guī)劃的空間平臺優(yōu)勢，又要發(fā)揮政策性規(guī)劃的政策指導(dǎo)優(yōu)勢，建立起一套空間和政策相結(jié)合的雙平臺統(tǒng)籌機制，才能使規(guī)劃之間有機協(xié)調(diào)[9]。主體功能區(qū)劃是一種政策分區(qū)，是從自然和經(jīng)濟社會綜合視角考察區(qū)域發(fā)展的趨向，其目的是為國家和地方政府制定發(fā)展方略提供框架指引;生態(tài)功能區(qū)劃則是一種功能分區(qū)，側(cè)重于對國土空間客觀特征的總體認識和功能性劃分，為區(qū)域發(fā)展方略的制定提供生態(tài)環(huán)境本底的專業(yè)技術(shù)型支持;城鄉(xiāng)規(guī)劃也是一種功能性分區(qū)，規(guī)劃重點在于合理配置各類用地，改善城市綜合功能，優(yōu)化城市的各種設(shè)施。而土地利用總體規(guī)劃是一種功能性政策分區(qū)，其內(nèi)容主要是建設(shè)、非建設(shè)以及有條件建設(shè)的空間管理策略，對具體用地區(qū)塊進行管制區(qū)劃。

　　3.2　加強我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的對策

　　3.2.1　省級層面——整合區(qū)域空間規(guī)劃，明確其法律地位

　　空間規(guī)劃法律是實施規(guī)劃公共政策目的的根本保障。發(fā)達國家和地區(qū)十分重視保證空間規(guī)劃實施的法制建設(shè)。其空間規(guī)劃都具有法律地位，而且還有相應(yīng)的空間規(guī)劃法以法律形式明確各級空間規(guī)劃的實施主體的責任和義務(wù)，以及實施的保障措施等內(nèi)容。

　　目前我國省級層面存在4種空間規(guī)劃：省級主體功能區(qū)劃，省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省級土地利用總體規(guī)劃和省級生態(tài)功能區(qū)劃，各規(guī)劃在指導(dǎo)城市“點”建設(shè)時由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，不能形成有效的協(xié)調(diào)銜接機制，建議進行整合，并給予較為明確的法律定位。這點可以借鑒日本的經(jīng)驗，雖然同為并行體系，但日本以國土綜合開發(fā)規(guī)劃作為區(qū)域整合的綜合指導(dǎo)，還有相應(yīng)的《國土綜合開發(fā)法》保障規(guī)劃的編制和實施，在指導(dǎo)下級規(guī)劃編制時有明確的法律依據(jù)。因此，我國省級空間規(guī)劃的理想模式是：主體功能區(qū)規(guī)劃“定政策”，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃“定需求”，土地利用規(guī)劃“定供給”，生態(tài)功能區(qū)劃“供底圖”，在相關(guān)目標的引導(dǎo)下，綜合平衡國土空間的需求和供給，通過相關(guān)的政策引導(dǎo)有限的資源配置到“底圖”上。省級層面的空間規(guī)劃應(yīng)以政策引導(dǎo)性為主，不需要落實到具體的空間。

　　3.2.2　地(市)級和縣級層面——加強城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的有效銜接與協(xié)調(diào)

　　我國地(市)級和縣級層面主要存在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃3類。而由于這兩個層面的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是 包含在城市總體規(guī)劃中，因此實際上是兩規(guī)協(xié)調(diào)。一方面通過相關(guān)的法律規(guī)范逐漸同步兩規(guī)的編制基礎(chǔ)，另一方面應(yīng)該加強市域和縣域?qū)用娴膮^(qū)域規(guī)劃對城鎮(zhèn)“點”的指導(dǎo)作用。目前我國地市級城市總體規(guī)劃對區(qū)域的協(xié)調(diào)主要通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實現(xiàn)，但規(guī)劃實施的法律基礎(chǔ)卻沒有跟上。到縣級和鎮(zhèn)級城鎮(zhèn)為了多爭取資源，盲目做大人口規(guī)模和用地規(guī)模，導(dǎo)致其城市總體規(guī)劃突破上級規(guī)劃的規(guī)模限制時有發(fā)生。而土地利用規(guī)劃是國土部門的主導(dǎo)編制，必須嚴格依照上級規(guī)劃的指標控制，往往對城鎮(zhèn)發(fā)展的實際需求缺乏考慮。因而可以適當調(diào)整地(市)級和縣級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制內(nèi)容，整合協(xié)調(diào)兩個規(guī)劃的編制時序。編制城市總體規(guī)劃時同步編制土地利用總體規(guī)劃，在定建設(shè)用地規(guī)模時綜合考慮“供給”和“需求”，使二者達到一個較好的平衡狀態(tài)。目前有的地方城市規(guī)劃部門與土地管理部門合并，成立國土規(guī)劃局，實行“一張圖”管理。雖然有利于兩規(guī)的協(xié)調(diào)，減少項目申請者的手續(xù)，但容易權(quán)力過于集中，造成腐敗[8]。

　　這兩個層次的空間規(guī)劃應(yīng)注重引導(dǎo)性和實施性并重，既要通過政策引導(dǎo)下級規(guī)劃編制，又要具有一定的可操作性，是“政策”到“空間”的過渡。

　　3.2.3　規(guī)劃編制過程中積極推進協(xié)商治理機制

　　我國目前的空間規(guī)劃存在多部門交叉管理、規(guī)劃地域空間的重疊等現(xiàn)象，應(yīng)逐步建立我國空間規(guī)劃協(xié)商新機制，才能有效解決多種空間規(guī)劃并行帶來的負外部性效應(yīng)。具體來說，可以從推進更廣泛的公眾參與，加強區(qū)域合作和部門協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。在公眾參與方面，可以借鑒德國和英國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，利用網(wǎng)絡(luò)，以及在規(guī)劃編制過程中以法定文件的形式反饋公眾意見等方面來促進政府和民眾的溝通。在區(qū)域協(xié)調(diào)方面可以借鑒英國的經(jīng)驗，即設(shè)立區(qū)域空間規(guī)劃的專門機構(gòu)協(xié)調(diào)空間資源配置;在部門協(xié)調(diào)方面可以借鑒德國的部長會議機制，負責不同規(guī)劃的部門可以定期召開會議，交流各自對空間規(guī)劃的設(shè)想，以達到溝通和協(xié)調(diào)的目的，從而最大限度地減少不同類規(guī)劃之間的沖突。