《中華人民共和國道路運輸條例》已于2004年7月1日正式實施，全國各級道路運輸管理機構終于如愿以償地獲得了“行政法規授權”的執法主體地位。但是，新的法規出臺以后，有許多重要的法律問題需要我們在執法實踐中進行探討和理解。例如，行政管理相對人如果對道路運輸管理機構作出的具體行政行為不服，欲提起交通行政復議申請，應該向哪一個機關或部門提出呢?

　　本文引自《中國管理科學》 雜志是由中國科協一級學會“中國優選法統籌法與經濟數學研究會”和“中國科學院科技政策與管理科學研究所”主辦的一級學術期刊。

　　對于這個問題，從《中華人民共和國道路運輸條例》頒布之日起，有關人士就開始進行了討論，但時至今日，似乎最終并沒有一個最終的結論，各地在具體執法過程中，各有各的理解和實踐。但無論如果，真理只有一個，不同的做法，說明總有一部分單位存在著執法的錯誤，隱藏著潛在的訴訟失敗的風險。因此，筆者認為有必要在這里老調重彈，再來就此作一探討。

　　一、各地的不同理解

　　筆者日前參加了浙江省各地(市)運管機構法制部門人員參加的案例研討會，發現全省各地在《交通行政處罰決定書》的“告知事項”中，告知相對人的行政復議機關有很大的不同，另外，在國內幾個交通或運管專業網站的論壇中，各地同行對此理解也不盡相同。主要意見有以下這幾種：

　　第一、認為復議受理機關是上一級道路運輸管理，如對縣級道路運輸管理機構作出的具體行政行為不服的，行政復議受理機關就是地(市)級道路運輸管理機構。這是最初曾占據上風的一種理解，并引申出地(市)以上的道路運輸管理機構應該做好受理行政復議準備工作的意見。在《中華人民共和國行政復議法》的有關規定找到以后，這種觀點現在基本上被摒棄了。

　　第二、認為復議受理機關是同級人民政府或上級交通主管部門，如對地(市)級道路運輸管理機構作出的具體行政行為不服的，行政復議的受理機關是市人民政府或省交通廳。

　　第三、認為復議受理機關是同級人民政府或同級交通主管部門，如對地(市)級道路運輸管理機構作出的具體行政行為不服的，行政復議的受理機關是市人民政府或市交通局。這是現在各地比較流行的一種做法。

　　第四、認為復議受理機關是同級人民政府，如對地(市)級道路運輸管理機構作出的具體行政行為不服的，行政復議的受理機關是市人民政府。

　　第五、認為復議受理機關是同級交通主管部門，如對地(市)級道路運輸管理機構作出的具體行政行為不服的，行政復議的受理機關是市交通局。

　　二、確定復議受理機關的法律依據

　　這一點非常明確，法律依據就是《中華人民共和國行政復議法》第十五條第一款第(三)項，“對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議”和第十五條第二款“有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理”。

　　實際上，嚴格地講，《中華人民共和國行政復議法》第十五條第一款第(三)項這一法律條文，從語法上理解是存在一定的歧義的，這也是造成目前各地理解不同的主要原因。

　　我們可以把整句話進行分解，分解如下：

　　“對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的(“的字短語”作主語部分)，分別(狀語)向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門(“向……短語”作狀語)申請行政復議(謂語部分)。”

　　在這個句子中，二個狀語很重要，一個是“分別”，另一個是“向……短語”，這是引起歧義的關鍵。對于這二個狀語所構成的句子，第一種理解是認為“對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的”(人或組織)，可以“分別”從后面所列舉的三類部門任選一個部門“申請行政復議”，接到復議的單位都應該受理。第二種理解是，這個句子中的第一個狀語“分別”，指的是對于各種法律法規授權的組織，要視可能存在的不同情況，而“分別”向后面所列舉的三類部門任選一個部門“申請行政復議”。在第一種理解中，這三類部門對于當事人來說是可以任由選擇且可以同時選擇的;而在第二種理解中，這三類部門卻只能從其中任選一種，不能同時共選的。

　　本文第一部分提到的全國各地的五種行政復議受理機關的意見，除第一種明顯不對外，后面四種正是基于這兩種不同的理解而作的選擇，其中第二、三種意見是采用了第一種理解，第四、五種意見則是采用了第二種理解。

　　三、筆者觀點

　　(一)、關于《行政復議法》第十五條第一款第(三)項

　　對于這點，筆者傾向于上面講到的第二種理解，即具體行政行為的相對人提起行政復議的，只能視法律、法規授權的組織不同情況，從“直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門”這三類部門中任選其中的一個提起復議，不能同時選擇二個或二個以上的部門。

　　這是因為，《行政復議法》是一部國家基本法律，它面對的是我們國家紛繁復雜的管理現狀，就同樣是法律法規授權的組織而言，全國各地存在著各種不同類型的這種組織。除了我們道路運輸管理機構目前已是法律法規授權組織以外，在很多特殊領域，一些事業單位甚至是企業單位，在有法律、法規授權的前提下，取得行政管理職權的資格，可以以自己的名義獨立作出一定的具體行政行為。這類組織，被稱為法律、法規授權的組織，它是一類獨立的行政執法主體。從實際工作看，這類組織都依附于特定的行政機關，并由該行政機關進行管理，對該行政機關負責。而對法律、法規授權組織負有管理職責的行政機關不盡相同，有的是地方人民政府，有的是地方人民政府的工作部門，有的甚至是國務院部門。

　　因此，在法律、法規授權的組織進行行政管理過程中，如果出現公民、法人或者其他組織對該組織的具體行政行為不服申請行政復議的，應當按照管理關系，向直接管理該組織的有關部門提起。如是由地方人民政府直接管理的，應向地方人民政府提起行政復議;如是地方人民政府工作部門直接管理的，應向地方人民政府工作部門提起行政復議;如果是國務院部門直接管理的，則應該向國務院部門直接提起行政復議。

　　(二)、關于道路運輸管理機構的直接管理部門

　　根據《中華人民共和國道路運輸條例》第七條“國務院交通主管部門主管全國道路運輸管理工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門負責組織領導本行政區域的道路運輸管理工作。縣級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作。”和第五十四條“縣級以上人民政府交通主管部門應當加強對道路運輸管理機構實施道路運輸管理工作的指導監督。”等規定，各級道路運輸管理機構的直接管理部門應該是同級交通主管部門。

　　(三)、關于《行政復議法》第十五條第二款

　　這實際上是一個補充性規定，或者說是一個救濟性規定，是為了讓行政管理相對人投訴有門而作的例外的規定。

　　根據上面的分析，我們知道法律情況非常復雜，即使專業的行政執法部門和行政執法人員在法律條文的理解上也往往會存在一定的爭議，因此，作為普通行政管理相對人的公民、法人或者其他組織，可能更難準確地明白不同情況下應當向誰申請行政復議。為了避免因此使公民、法人或者其他組織被迫放棄行政復議申請權，《行政復議法》第十五條第二款才作了這樣的規定，即行政管理相對人也可以直接將行政復議申請提交給具體行政行為作出地的縣級地方人民政府，由縣級地方人民政府依照該法的規定轉送。

　　因此，這一款的規定，實際上是對行政管理相對人作為在行政管理法律關系中的“弱者”而采取的一種救濟手段，并不是說行政復議的受理權是“具體行政行為作出地的縣級地方人民政府”。實際上，接受這種行政復議申請的地方人民政府，還必須依照法律的規定，將行政復議申請再轉送給相關的機關或部門。

　　所以，對于作出具體行政行為的行政執法單位，在告知行政管理相對人行政復議機關的時候，只需要跟相對人告知法定的復議機關就可以，無須告知這一條補充規定。

　　四、結論

　　綜上所述，各級道路運輸管理機構所作的行政許可、行政處罰、行政處罰等各種具體行政行為時候，應當告知行政管理相對人若不服的，可以向同級交通主管部門申請行政復議。